第四节 我国海关的权力

“权力”是国家行政管理部门为实现其管理目标而采取的不可缺少的重要手段。“海关的权力”，是指国家以立法的形式将“进出关境”这一特定领域的监督管理职权赋予海关，并规定了基本任务。为完成其任务，就必须赋予海关完成任务所需要的权力。为此，《中华人民共和国海关法》第6条中明确规定：“海关可以行使以下权力……”同时，为保证税费的征收，在第60条、第61条和第62条中都一一作了具体的规定。海关权力属于公共行政职权，其行使是有一定范围和条件限制的，并应接受法律的制约和人民群众的监督。我们在这里所讲的“海关的权力”仅属于行政权范畴，并未涉及《中华人民共和国海关法》中规定的；“国家在海关总署设立专司侦查走私犯罪的公安机构，配备专职缉私警察，负责对其所辖的走私犯罪案件的侦查、拘留、执行逮捕，预审。”的缉私警察权力。

一、海关权力的特点

海关权力属于国家行政管理权力，因而具有一般行政权力所具有的强制性、单方性、无偿性等基本特点外，由于其行使职权的范围特殊，还具有以下特点：

（一）特定性

对于“特定性”，应该从以下两个层面去理解：

1．主体资格的特定性。《中华人民共和国海关法》规定：“海关是国家的进出关境监督管理机关”。这条法律规定明确了海关享有对“进出关境”活动进行监督管理的行政主体资格，具有进出关境监督管理权。这项管理权是其他任何机关、团体、个人都不具备的。在这个特定领域内行使监督管理权力的资格，只有海关才具有，也只有海关在这一特定的领域里具有执法权。

2．“特定性”也体现在对于海关权力的限制上。海关行使权力应在特定的“进出关境”的特定领域之内，也就是说，海关权力只适用于“进出关境的监督管理”，而不适用于与进出境无关的活动或行为，不能作用于其他场合。这是特定性体现对海关权力的行使范围的限制的一面。

（二）独立性

海关无论其级别高低都是代表国家行使进出关境监督管理权的国家机关。依法维护国家利益，对其特定范围内的社会经济活动进行监督管理。在海关执法过程中必然会遇到地方利益、企业利益、个人利益与国家宏观经济利益或社会公共利益发生冲突，这时，海关必须毫不动摇地使用《中华人民共和国海关法》及有关法律、行政法规来维护国家利益。海关的权力是国家权力的一种，为确保海关实现国家权能的作用，就必须保证海关拥有自身组织系统上的独立性和行使职权的独立性。《中华人民共和国海关法》第3条和第7条规定：“海关依法独立行使职权向海关总署负责”，“各地方、各部门应当支持海关依法行使职权，不得非法干预海关的执法活动”。这些法律规定不仅明确了我国海关的垂直领导管理体制，也表明海关行使职权时对法律和上级海关负责，不受地方政府、其他机关、企事业单位或个人的干预的独立性。

（三）效力先定性

“效力先定性”是海关权力的又一个特点，这表明管理者和被管理者对国家法律、法规的严肃性和权威性的尊重，应该从两个方面去理解它：

1．“效力先定性”是指海关行政行为一经做出，作为海关管理的对象（以下称“管理相对人”），就应该认定这种行政行为是符合国家法律规定的，管理相对人就应该遵守和服从。这表明对国家执法机关（海关）的遵从，是其严肃性的表现，管理当事人必须维护海关的监管秩序。

2．对一经做出行政行为的海关，应当忠实于法律法规，不得有丝毫的随意性。不能朝令夕改（只要不被国家权力机关宣布违法和无效）。这本身对做出行政行为的海关具有极高的约束力。

（四）优益性

所谓“优益性”，是指海关在行使行政职权时依法享有行政优先权和行政受益权。

“行政优先权”是国家为保障海关有效地行使职权，维护国家利益而赋予海关职权上的优先权力。例如，《中华人民共和国海关法》规定：“人民法院判定、裁定或者有关行政执法部门决定处理海关监管货物的，应当责令当事人办结海关手续”，“海关执行职务受到暴利抗拒时，执行有关任务的公安机关和人民武装警察部队应当予以协助”等。在这里需要强调的是，不是海关这个机构具有什么优益特殊性，而是海关维护国家利益的执法结果必须得到保障、执法行为必须得到支持。

“行政受益权”是指海关享受国家所提供的各类物质优益条件。如办公环境、办公设施、装备以及福利等，这些都是为了提升我国海关的形象，在进出境的监督管理岗位上体现国家的形象，彰显国家的权力和意志。

二、海关权力的内容

根据《中华人民共和国海关法》及有关法律、行政法规，海关的权力可归纳为六大类20余种具体的海关业务权力。

（一）海关行政许可权

“海关行政许可权”是指海关应管理相对人的申请，依据《中华人民共和国海关法》通过颁发证书等形式依法赋予管理相对人从事某种活动的法律资格的权力。如开展海关监管货物运输、转关、仓储、加工业务以及报关单位、报关员开展报关业务的行政许可等。

（二）税费征收权

海关代表国家分别对下列情况向纳税义务人征收、减征或免征、或者追征税费：

1．依法对进出口货物、物品征收关税及其他税费。

2．根据法律、行政法规及有关规定对特定的进出口货物、物品减征或免征关税。

3．对经过海关放行后的有关进出口货物、物品发现少征或者漏征税款的“应当自缴纳税款或者货物、物品放行之日起一年内，向纳税义务人补征。因纳税义务人的违反规定而造成的少征或者漏征，海关在3年以内可以追征”。

（三）行政检查权

“行政检查权”是保证海关监督管理职能得以顺利履行的基本权利。其权利由7项具体的海关业务权力所组成。具体在执行时，海关要严格遵守其行使权力的范围、条件、程序的要求。具体包括以下权力：

1．检查权。海关依法有权检查进出境运输工具，检查有走私嫌疑的运输工具和有藏匿走私货物、物品的场所，检查走私嫌疑人的身体。其中包括：

（1）海关对进出境运输工具的检查不受海关监管区域的限制；

（2）海关对走私嫌疑人身体的检查应在海关监管区和海关附近沿海、沿边规定的地区内进行；

（3）海关对于有走私嫌疑的运输工具和有藏匿走私货物、物品嫌疑场所在海关监管区和海关附近沿海、沿边规定地区内，海关人员可以直接检查。超过这个范围在调查走私案件时须经过直属海关关长、或者其授权的隶属海关关长批准以后才能检查，但不能检查公民住处。

2．查验权。海关有权查验进出境货物、物品。海关查验货物时，认为必要时可以进行提取货样。

3．施加封志权。“封志”俗称“铅封”，它是货物装了集装箱或有门盖的运输工具以后，有一个像锁一样的东西锁到集装箱门或运输工具的门上，分为海关封志和商业封志。封志上面都有号码，叫做“封铅号码”。海关封志不允许随意开拆，否则要负法律责任。根据《中华人民共和国海关法》的规定，海关对所有未办结海关手续、处于海关监管状态下的进出境货物、物品、运输工具，有权施加封志。

4．查阅复制权。海关行使此项权力，包括查阅进出境人员的证件、查阅复制与进出境运输工具、货物、物品、有关的合同、发票、账册、单据、记录文件、业务函电、录音、录像制品和其他有关资料。

5．查问权。海关有权对违反《中华人民共和国海关法》或其他有关法律、行政法规的嫌疑人进行查问、调查其违反法律的行为。

6．查询权。海关在调查走私案件时，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，可以对查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在金融机构、邮政企业的存款、汇款。

7．稽查权。《中华人民共和国海关法》规定自进出口货物放行之日起3年内，或者保税货物、减免税进口货物的海关监管期限以内及其后的3年内，海关可以对进出口货物直接有关的企业，单位的会计账簿、会计凭证、报关单证以及其他有关资料和有关进出口货物实施稽查。同时，根据《稽查条例》规定，海关在进行稽查时，还可以行使下列职权：

（1）查阅、复制被稽查人的账簿、单证等有关资料。

（2）进入被稽查人的生产经营场所、货物存放场所检查与进出口活动有关的生产经营情况问题。

（3）询问被稽查人的法定代表人、主要负责人和其他有关人员与进出口活动有关的情况和问题。

（4）经过直属海关关长或其授权的隶属海关关长批准，查询被稽查人在商业银行或者其他金融机构的存款账户。

（5）海关在进行稽查时，如果发现被稽查人有可能篡改、转移、隐匿、毁弃账簿、单证等资料的，经过直属海关关长或其授权的隶属海关关长批准，在不妨碍被稽查人正常的生产经营活动的前提下，可以暂时封存其账簿、单证等有关资料。海关对有关情况经过查明或者取证以后，应当及时解除封存。

（6）海关在进行稽查时，如果发现被稽查人的进出口货物有违反《中华人民共和国海关法》和其他法律、行政法规嫌疑的，经过直属海关关长或其授权的隶属海关关长批准以后，可以封存有关进出口货物。

说明：表1-1中所指“两区”是指海关监管区和海关附近沿海，沿边规定的地区。

（四）行政强制权

法律赋予海关行政强制权是保障海关对《中华人民共和国海关法》及相关法律，行政法规的贯彻执行，保证其行政管理职能的履行。对管理相对人作出的具有强制作用的行政行为。“行政强制权”由以下7项具体的海关业务权力组成：

1．扣留权。依据《中华人民共和国海关法》的规定，海关在下列情况下可以行使扣留权：

（1）对违反《中华人民共和国海关法》或者其他有关法律，行政法规的进出境运输工具货物、物品以及与之有关的合同发票、账册、单据、记录文件、业务函电、录音、录像制品和其他资料都可以扣留。

（2）在海关监管区和海关附近沿海、沿边规定的地区，对有走私嫌疑的运输工具、货物、物品和走私犯罪嫌疑人，经过直属海关关长或其授权的隶属海关关长批准以后可以扣留。对走私犯罪嫌疑人的扣留时间不得超过24小时；在特殊情况下，可以延长至48小时。

（3）在海关监管区和海关附近沿海、沿边规定的地区以外对其有证据证明有走私嫌疑的运输工具、货物、物品的可以扣留。

海关对查获的走私犯罪嫌疑案件，应该扣留走私犯罪嫌疑人的，应当移送海关侦查走私犯罪公安机构处理。

2．滞报金、滞纳金征收权。海关对超期申报货物征收滞报金。对于逾期缴纳进出口税费的纳税义务人征收滞纳金。

3．提取货物先行变卖权。海关对下列情况可以提取货物并依法对其作变卖处理：

（1）进口货物超过3个月仍未向海关申报的；

（2）进口货物收货人或其所有人声明放弃的货物；

（3）海关依法扣留的货物、物品不宜长期保留的，经过直属海关关长或其授权的隶属海关关长批准的；

（4）在规定期限以内未向海关申报的，以及误卸或溢卸的不宜长期保留的货物，海关有权按实际情况提前变卖处理。

4．强制扣缴和变价抵缴关税权。依据《中华人民共和国海关法》第60条规定，进出口货物的纳税义务人、担保人超过3个月仍未缴纳税款的，经过直属海关关长或其授权的隶属海关关长批准，海关可以采取下列强制措施：

（1）书面通知其开户银行或者其他金融机构，并从其存款中扣缴税款；

（2）将应税货物依法变卖，以变卖所得抵扣应缴税款；

（3）扣留并依法变卖其价值相当于应纳税款的货物或者其他财产，以变卖所得抵扣应缴税款。

5．税收保全。“税收保全”是指税务机关在规定的纳税期限之前，由于纳税人的行为或者某种客观原因，致使以后的税款征收不能保证或难以保证而采取的限制纳税人处理或转移商品、货物或其他财产的措施。依据《中华人民共和国海关法》第61条规定：“进出口货物纳税义务人在规定的纳税期限内，有明显的转移、藏匿其应税货物以及其他财产迹象的，海关可以责令纳税义务人提供担保；纳税义务人不能提供纳税担保的，经过直属海关关长或其授权的隶属海关关长批准，海关可以采取下列税收保全措施：

（1）书面通知纳税义务人开户银行或者其他金融机构，暂停支付纳税义务人相当于应纳税款的存款；

（2）扣留纳税义务人价值相当于应纳税款的货物或者其他财产。

6．抵缴、变价抵罚款权。依据《中华人民共和国海关法》第93条规定，“当事人逾期不履行海关的处罚决定又不申请复议，或者向人民法院提起诉讼的，作出处罚的海关可以将其保证金抵缴罚款，或者将其被扣留的货物、物品、运输工具等依法变价抵缴，也可以申请人民法院强制执行。”

7．其他特殊行政强制权。这主要是指海关依据《中华人民共和国海关法》及有关行政法规、规定对某些违法违规行为所作出的处罚担保和对某类进出境货物从监管需要出发所作出的税收担保。

（1）处罚担保。根据《中华人民共和国海关法》及有关行政法规的规定，有下列情况之一的，海关可以处以“处罚担保”：

① 对于有违法嫌疑的货物、物品、运输工具无法或不便扣留的；

② 有违法嫌疑但依法不应该予以没收的货物、物品、运输工具的；

③ 当事人申请先予放行或解除扣留的；（海关可以要求当事人或运输工具负责人提供等值担保。未提供等值担保的，海关可以扣留等值的其他财产。）

④ 受海关处罚的当事人在离境以前未缴纳罚款或未缴清依法被没收的违法所得和依法被追缴的货物、物品、运输工具的等值价款的。

（2）税收担保。根据《中华人民共和国海关法》及有关行政法规的规定，有下列情况之一的，海关可以责其“税收担保”：

① 进出口货物的纳税义务人在规定的纳税期限以内有明显转移、藏匿其应税货物以及其他财产迹象的；

② 经海关批准的暂准进出境货物和保税货物。其收发货人须缴纳相当于应纳税款的保证金或者提供其他形式的担保。

（五）行政处罚权

该项权力是指海关依据《中华人民共和国海关行政处罚条例》对依法不追究刑事责任的走私行为，和违反监管规定的行为以及法律、行政法规，由海关实施行政处罚的行为的处理。“海关行政处罚由发现违法行为的海关管辖，也可以由违法行为的发生地的海关管辖”。“两个以上海关都有管辖权的案件，由最先发现违法行为的海关管辖”。

对违法当事人处以行政处罚，包括对走私货物、物品及违法所得，处以没收；对有走私行为和违反海关监管规定行为的当事人处以罚款；对有违法行为的报关企业和报关员处以暂停或取消报关资格的处罚等。

（六）其他权力

1．佩带武器和使用武器权。海关为履行职责，可以配备武器。海关工作人员佩带武器必须遵照国务院批准的由海关总署、公安部联合制定、发布的《海关工作人员使用武器和警械的规定》。海关使用的武器包括轻型枪支、电警棍、手铐以及其他经过批准可以使用的武器和警械。海关工作人员在使用武器和警械的范围应为执行缉私任务时，使用的对象应为走私分子和走私嫌疑人，使用的条件必须是在不能制服被追缉逃逸的走私团体或遭遇武装掩护走私，不能制止走私分子或者走私嫌疑人以暴力劫夺海关依法查扣的货物、物品和其他物品，以及暴力抗拒检查、抢夺海关工作人员的武器警械，严重威胁海关工作人员的生命安全，非开枪不能自卫时。

2．连续追缉权。进出境运输工具或者个人违抗海关监管逃逸的，海关可以连续追缉至海关监管区和海关附近沿海、沿边规定的地区以外，不受“两区”限制，直至将其带回处理。连续追缉权使海关对于违法行为保持高压态势，以利保障进出境的正常秩序。

所谓“逃逸”，既包括进出境运输工具或者个人违抗海关监管自海关监管区和海关附近沿海、沿边规定地区向内（陆地）一侧的逃逸，也包括向外（海域）一侧的逃逸。总之，无论违法行为人逃逸到天涯海角，海关在追缉时都应保持连续追缉的状态。

3．行政裁定权。这是指海关在货物实际进出口以前，对外贸易的经营者提出书面申请，海关依据法律、行政法规、国务院的规定或者授权作出的规定实施监管的具体监管办法，由海关总署或其授权机构作出，由海关总署统一对外公布。其行政裁定具有普遍的约束力，具有与海关规章制度同等的效力。

“行政裁定”主要适用于以下海关事务：（1）进出口商品归类；（2）进出口货物原产地的确定；（3）禁止进出口措施和许可证件的适用。

4．行政奖励权。指海关对举报或者协助海关查获违反《中华人民共和国海关法》的案件的有功单位和个人所给予的精神和物质的奖励。同时，海关还应为有关人员保密。

三、海关执行有关权力应该注意的事项

前面，我们已经介绍了海关在履行其职责时依法可行使的权力内容。那么，海关在执行其权力时，应该注意哪些问题呢？

（一）海关应当及时解除扣留的情况

“扣留权”是海关依法对违反《中华人民共和国海关法》或者其他法律、行政法规的进出境运输工具、货物、物品及其走私嫌疑人所采取的措施。依据《中华人民共和国海关行政处罚条例》第41条规定，有下列情况之一的，海关应当及时解除扣留：

1．排除违法嫌疑的；

2．扣留期限、延长期限届满的；

3．已经履行了海关行政处罚决定的；

4．依据法律、行政法规的规定应当解除扣留的其他情形。

（二）海关应当及时解除税收保全的情况

“税收保全”是海关发现纳税义务人在规定的纳税期限以内具有明显的转移、藏匿应税货物和其他财产的不正常情况，为保证国家税收的安全，在纳税义务人无法提供担保的情况下而采取的保全措施。依据《中华人民共和国海关法》的规定：

1．纳税义务人在规定的纳税期限内缴纳税款的，海关必须立即解除税收保全措施。

2．采取税收保全措施不当，或者纳税义务人在规定的期限内已经缴纳税款，而海关却未立即解除税收保全措施，致使纳税义务人的合法权益受到损失的，海关应当依法承担赔偿责任。

（三）海关执行强制扣缴税款权应该注意的情况

1．严格区分“未缴税款”与“不缴税款”的本质区别。海关在采取行政强制措施扣缴和变价抵扣税款时，不应以纳税义务人有不履行纳税义务的主观故意为前提条件，而只能以纳税义务人在规定的期限内没有缴纳税款的事实作为执法的依据。

2．海关在强制缴纳税款措施时，对于与之相关的纳税义务人逾期未缴纳税款而产生的滞纳金将同时强制执行。滞纳金不是行政处罚金，不适用“一事不二罚”的原则。

四、海关行使权力的基本原则

海关权力是国家行政权力的组成部分。国家行政权力的设计是为实现国家行政管理总目标服务的。海关权力的运行不可偏离这个总目标，它应当起到维护国家利益、维护经济秩序、维护公共安全、实现国家权能的积极作用。为此，海关在行使权力时必须遵循一定的原则。但是，由于客观上的因素如海关权力的广泛性，自由裁量权较大。加之海关工作人员主观方面的原因，海关权力在行使时若有任何随意性或者滥用，都必然会给管理相对人的合法利益造成伤害，对依法行政的法制环境带来负面影响。可见，海关权力的行使是十分严肃的问题，权力的行使必须严格遵循一定的原则。这些原则主要包括以下几点。

（一）合法原则

“合法原则”是指权力的行使要合法，这是行政法的基本原则，也是依法行政的基本要求。按照行政法理论，行政权力的行使合法性应该具备以下要件：

1．执行行政权力的主体资格合法。也就是说，行使权力的主体必须有法律授权，必须在其法定权限范围内，越过法定权限的行为无效，即“越权无效”。例如：涉及走私犯罪案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审等权力，《中华人民共和国海关法》第4条授予专门侦查走私犯罪的海关公安机构，只有海关专司缉私警察才具有执法的主体资格，其他海关人员则无此权力。又如，《中华人民共和国海关法》规定，海关行使某项权力时应该“经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准”，未经授权（即批准），海关人员不能擅自行使该项权力。

2．行使权力必须以法律规范为依据。《中华人民共和国海关法》规定：国家将“进出关境”的监督管理权赋予了海关；《中华人民共和国海关法》第2条规定，海关依照本法和其他有关法律、行政法规监管进出境运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品，征收关税和其他税费，查缉走私并编制海关统计和办理其他海关业务。

3．行使权力的方法、措施、时限、等级、程序必须合法。程序是法律的秩序，只有程序上的合法才能维护法律的公平与正义。如果在程序上出了问题，任何证据都是无效的。因此，对于执法者来说，不但要秉承实质正义的原则，还应该树立程序正义的观点。不要以为只要大的方向正确就可以不按程序规范办案，那是十足的法盲观点。《中华人民共和国海关法》及有关法律、行政法规的执行都对程序作出了明确的规定。

4．一切行政违法主体都应该承担相应的法律责任。在进出境活动，中作为执法者的海关及管理相对人，形成了一对法律关系。法律不认人只认违法事实，谁违法就追究谁的法律责任。这就是“法律面前人人平等”的原则。

（二）适当原则

所谓“适当原则”，不是“舍弃两端而求取其中”，而是指行使权力应该以公平性、合理性为基础，以正义性为目标，即应该兼顾行政目标的实现和管理相对人的权益，使二者处于适度和适量的比例。通俗地说，就是合理、合法、合情，不偏、不依。从进出境监管的需要和海关业务出发，海关在查验、放行、征税、减免税、行政处罚等管理过程中，拥有较大的自由裁量权。这里的“自由裁量权”是指海关关员可以根据具体情况和自己的意志自行判断和选择采取最为合适的行为方式及其内容来行使职权。因为法律、法规仅规定一定原则和幅度，具体的量化过程实质上是对海关人员的政策水平、执法能力、职业操守的考量。为了防止自由裁量权的滥用，2001年7月1日起实施的修正后的《中华人民共和国海关法》专门增加了第7章《执法监督》，对海关自由裁量权进行监督，其法律途径主要有行政监督（即申请行政复议）和司法监督（即提起行政诉讼）程序。

（三）依法独立行使原则

海关的权力是国家权力的重要组成部分，是国家权能对进出境活动管理的具体体现。为实现国家权能目标，保障海关行使职权，《中华人民共和国海关法》明确规定了“海关依法独立行使职权，向海关总署负责”，确立了海关高度集中统一的管理体制和垂直领导的方式，保证了海关拥有自身组织系统上的独立性和海关依法行使其职权的独立性。同时，《中华人民共和国海关法》规定：“各地方、各部门应当支持海关依法行使职权，不得非法干预海关的执法活动。”

（四）依法受到保障原则

海关权力是国家权力的一部分，国家权力实施必须受到保障，才能充分实现国家权能的作用。为此，《中华人民共和国海关法》第7条明确规定：“各地方、各部门应当支持海关依法行使职权，不得非法干预海关的执法活动。”第12条也明确规定：“海关依法执行职务，有关单位、个人应当如实回答询问，并予以配合。任何单位和个人都不得阻挠。海关执行职务受到暴利抗拒时，执行有关任务的公安机关和人民武装警察队伍应当予以协助。”这些法律规定充分表明海关执法、行使职权必须受到保障，而不容有任何干扰。