第二节 中国应对气候变化的实践与可持续发展

一、中国气候变化管理体制的建立

我国政府一贯高度重视气候变化问题。早在1990年2月，国务院专门成立了“国家气候变化协调小组”，负责协调、制定与气候变化有关的政策和措施。1992年6月，中国政府签署了《联合国气候变化框架公约》,1993年1月，全国人大常委会审议并批准了《公约》，我国成为该公约最早的10个缔约方之一。在1998年的政府机构改革中，国务院对原国家气候变化协调小组进行了调整，成立了由国家发展与计划委员会（现国家发展与改革委员会）牵头，外交部、国家经贸委、财政部、科技部、农业部、水利部、交通部、国家环保总局、中国气象局、建设部、国家林业局、国家海洋局、中国科学院等13个部门参加的“国家气候变化对策协调小组”。协调小组是我国政府协调气候变化领域重大活动和对策的领导机构，每年定期召开一次协调小组全体成员会议，同时根据需要就气候变化领域的重大问题随时召集协调小组成员单位进行商议。国家气候变化对策协调小组下设办公室，为常设机构，具体负责协调小组交办的各项工作，并负责国内气候变化相关活动的统一协调和管理，特别是与我国履约相关的活动，例如编制国家信息通报、开展清洁发展机制（CDM）项目合作、与其他国家和国际组织开展能力建设合作等。《国家气候变化对策协调小组议事规则》的内容可参见《履行气候变化国际协议省级决策者能力建设培训教材》。

此外，我国政府还积极参加了《公约》谈判和联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）相关工作。《公约》谈判由外交部负责，外交部牵头与国家发改委、科技部、财政部、中国气象局、国家经贸委、农业部、林业局、国家环保总局以及清华大学、中国人民大学等单位的政府官员和专家一起组成政府谈判代表团。中国政府代表团参加了所有缔约方大会和附属机构会议的谈判，是发展中国家缔约方谈判集团（G77加中国）的中坚力量，对推动《公约》进程起到了积极作用。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）相关工作由中国气象局负责，参照联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）三个工作组的分工方式，分别成立了联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）在中国的第一、第二和第三工作组，对联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）评估报告和特别报告以及技术报告、温室气体国家清单编写指南及好的做法和不确定性管理指南等开展了相关的审评工作。我国政府在气候变化领域的项目管理办法包括《国家信息通报项目管理办法》、《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》等，具体内容可参见《履行气候变化国际协议省级决策者能力建设培训教材》。

二、中国可持续发展行动对减缓气候变化的作用

中国作为发展中国家，根据《公约》和《京都议定书》的规定，没有义务减少或限制温室气体排放。但本着对全球环境负责的精神和推进可持续发展战略的要求，在过去的20多年里，中国已经通过实施可持续发展战略、提高能源效率、开发利用水电和其他可再生能源等非化石燃料以及植树造林、控制人口增长速度等多方面的努力，为减缓全球温室气体排放的增长速度作出了世界公认的贡献。

（一）提高能源利用效率和节能，减缓了温室气体排放，实施有利于节能的政策。20世纪80年代以来，中国政府制定了“开发与节约并重，把节约放在首位”的能源发展战略，将节能工作纳入到国民经济和社会发展的整体规划中。制定和实施了一系列节能降耗的政策和措施：编制资源节约和综合利用规划；建立节能管理体系；推广节能新技术和节能产品；开展节能宣传；开展节能科研项目等。能源消费密度下降：1981～1998年期间，中国的GDP年均增长9.9%，而次能源消费的年均增长只有4.5%。1990～2000年，万元国内生产总值能耗由5.3吨标准煤降到2.77吨标准煤（1990年价格水平），节能率远远高于世界平均水平。1980～1996年，中国的年平均节能率4.4%，是OECD国家同期节能率的4倍，世界同期平均节能率的3.4倍。节能对减缓温室气体排放的贡献：1981～1998年期间，中国累计节约能源9.49亿t标准煤，按照中国1990年消费每吨标准煤产生二氧化碳2.66-2.72t，二氧化硫8.5t，氮气化物7.4t，因此燃煤锅炉排放废气成为大气的主要污染源之一。

（二）开发优质能源、新能源和可再生能源，改善能源结构，受能源资源、经济等多方面条件的限制，中国长期以来的能源结构基本上以煤炭为主。近年来通过制定优惠政策和加大资金投入，加强了对水能、石油、天然气、煤层气等优质高效能源的开发和利用，中国的商品能源消费总量中煤炭比重由1990年的74%左右下降到2000年的68%。发展新能源和可再生能源：通过制定和实施补贴、优惠的税收和价格、低息贷款等政策，大力支持开发利用生物质能、太阳能、风能、地热能、小水电等新能源和可再生能源。1998年与1985年相比，由于太阳能热水器、地热发电、地热能利用等的发展，能源供应能力共增加909万t标准煤，相当于减排二氧化碳约527万t碳（1936万t二氧化碳）。1996年与1980年相比，小水电总装机容量增加了1062万kW；集中供气沼气池达到8.6万m2；太阳房、日光温室共72157万m2，太阳灶20万台。共形成能源供应能力4097万t标准煤，相当于形成了每年减少排放二氧化碳约2376万t碳（8727万t二氧化碳）的能力。

（三）大力开展植树造林，提高森林覆盖率。20世纪80年代以来，通过大力开展植树造林，成功实施了“三北”防护林、长江中上游防护林体系、沿海防护林体系、防沙治沙、太行山绿化、农田防护林体系和黄河中游防护林体系等10大林业生态工程。19902000年，中国累计完成人工造林5273万hm2，人工造林累计保存面积世界第一。积极实施退耕还林、退耕还草政策。投资962亿元人民币，全面实施天然林资源保护工程。

（四）坚持计划生育政策，控制人口增长。20世纪70年代以来，中国政府一直把实行计划生育作为一项基本国策。中国的人口自然增长率由1970年的25.83%，下降到2000年的6.96%。自1971年推行计划生育以来，中国因计划生育少生了3亿多人口，减少了对能源的消费，相应减少了二氧化碳的排放。