第5章 政策篇(3)

1.第一轮退耕还林工程不同时期的法规政策

（1）试点期间的5个政策文件。在试点期间，为加强对退耕还林试点工作的指导，国务院下发了《关于进一步做好退耕还林还草工作的若干意见》（国发[2000]24号）。为了落实好这一文件精神，财政部、国家发展和改革委员会、国家林业局、农业部等部门也制定了有关退耕还林试点工作、粮食供应、资金管理、税收政策等政策文件，主要有《关于开展2000年长江上游、黄河上中游地区退耕还林（草）试点示范工作的通知》（林计发[2000]111号）、《以粮代赈、退耕还林还草的粮食供应暂行办法》（计粮办[2000]241号）、《退耕还林还草试点粮食补助资金财政、财务管理暂行办法》（财建[2000]292号）、《财政部、国家税务总局关于退耕还林还草试点地区农业税政策的通知》（财税[2000]103号）等五个文件。试点期间制定的一系列退耕还林政策措施，对确保退耕还林的顺利实施和健康发展起到了重要的保证作用。

（2）全面启动时期的两个政策文件和一部条例。试点的同时，发现了一些需要进一步研究和解决的问题，有些政策措施也需要进一步完善。为把退耕还林工作扎实、稳妥、健康地向前推进，2002年4月国务院出台了《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（国发[2002]10号），进一步明确和完善了退耕还林的政策措施。根据有关法律、法规和国务院关于实施退耕还林工程的文件精神，财政部制定了《退耕还林工程现金补助资金管理办法》（财农[2002]156号），进一步加强退耕还林工程现金补助资金的管理。

随着《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》相继出台，退耕还林的一些基本政策规定都得到了明确，保障了退耕还林工程的顺利实施。但是，由于退耕还林工程建设期和政策兑现期长，任何一个环节出现问题，都将产生重大不良影响，必须通过立法来保持退耕还林政策的连续性和稳定性。另外，在退耕还林试点过程中出现了一些不容忽视的问题，如有些地方没有将生态地位重要的区域列入退耕还林的重点并优先安排，有些地方补助粮食、资金兑现不及时等，这些问题必须用法律的形式予以规范，对违反法律规定的行为必须予以惩戒，依法追究法律责任。

为使退耕还林走上法制化管理轨道，国务院把制定退耕还林条例列入了2002年立法计划。在2002年12月6日召开的国务院第66次常务会议上通过了《退耕还林条例》，2002年12月14日予以公布，并于2003年1月20日正式实施。《退耕还林条例》的公布标志着退耕还林已经步入法制化管理轨道。

（3）快速发展时期的两个政策文件。2004年—2005年是退耕还林工程快速发展时期，为了更好地贯彻落实国务院关于退耕还林的政策，解决好退耕农户的长远生计问题，国务院办公厅相继出台了《关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》（国办发[2004]34号）和《关于切实搞好“五个结合”进一步巩固退耕还林成果的通知》（国办发[2005]25号）两个文件，在继续推进重点区域退耕还林的同时，把工作重点转到认真搞好“五个结合”，解决好农民吃饭、烧柴、增收等当前生计和长远发展问题上来，切实巩固退耕还林成果。

（4）稳步推进时期的三个政策文件。2007年以后退耕还林工程进入了稳步推进时期，为了巩固退耕还林成果、解决退耕农户生活困难和长远生计问题，2007年8月9日，国务院正式下发了《关于完善退耕还林政策的通知》（国发[2007]25号），决定延长退耕还林补助期限，继续给予退耕农户适当补助。同时，为集中力量解决影响退耕农户长远生计的突出问题，中央财政安排一定规模资金，作为巩固退耕还林成果专项资金，主要用于西部地区、京津风沙源治理区和享受西部地区政策的中部地区退耕农户的基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民以及补植补造，并向特殊困难地区倾斜。根据《国务院关于完善退耕还林政策的通知》精神，财政部先后制定了《完善退耕还林政策补助资金管理办法》（财农[2007]339号）和《巩固退耕还林成果专项资金使用和管理办法》（财农[2007]327号）两个政策文件，进一步加强退耕还林工程资金的管理。

2.第一轮重点政策法规解读

（1）《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（以下简称《意见》）解读。

——突出了生态优先原则。《意见》规定“退耕还林要坚持生态效益优先，兼顾农民吃饭、增收以及地方经济发展；坚持生态建设与生态保护并重，采取综合措施，制止边治理边破坏问题；坚持政策引导和农民自愿相结合，充分尊重农民意愿；坚持尊重自然规律，科学选择树种；坚持因地制宜，统筹规划，突出重点、注重实效”等原则。

——强调了实施退耕还林要认真落实“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，坚持个体承包的机制，实行责权利相结合。并强调实施退耕还林必须切实把握“林权是核心，给粮是关键，种苗要先行，干部是保证”这几个主要环节，确保退耕还林取得成功。

——规定了下达年度计划的时间。即从2002年起，国家将根据退耕还林总体规划在10月31日前下达下一年度的计划任务；各省要在接到国家下达的年度计划一个月内将任务分解下达到各县。

——明确了应纳入退耕还林的耕地类型。即凡是水土流失严重和粮食产量低而不稳的坡耕地和沙化耕地，都应该按国家批准的规划实施退耕还林。同时也规定了尚未承包到户及休耕的坡耕地，不纳入退耕还林兑现钱粮补助政策的范围，只补助种苗和造林补助费。

——规定了在确保地表植被完整，减少水土流失的前提下，可以采取林果、林竹、林草、灌草间作等模式进行退耕还林，实行立体经营，但禁止林粮间作。

——明确了退耕地还草以后的补助年限。即还草补助按两年计算，同时规定了对退耕农户只能供应粮食实物，不得以任何形式将补助粮食折算成现金或者代金券发放。

——明确了种苗费的发放形式和使用范围。即退耕还林种苗和造林补助费发放方式，由各省根据实际情况确定，种苗和造林补助费只能用于种苗、造林补助和封育管护等支出，不得挪作他用。

——明确了退耕还林工作经费的来源。退耕还林地方所需检查验收、兑现等费用由地方承担，国家有关部门的核查经费由中央承担。

——规定了实施退耕还林后，必须确保退耕农户享有在退耕土地和荒山荒地上种植的林木所有权，并依法履行土地用途变更手续，由县级以上人民政府发放权属所有证明。

——增加了一些配套措施。为了加强生态保护和建设，巩固退耕还林成果，要结合退耕还林工程开展生态移民、封山绿化，加强农村能源建设，实施封山禁牧、舍饲圈养，加强川地、缓坡耕地的农田基本建设，大力调整农村产业结构，努力增加农民收入。

（2）《退耕还林条例》解读。

——条例出台的重大意义。条例的公布实施是我国生态建设的一件大事，也是林业发展的一件大事。它对改善我国的生态环境，促进农民产业结构调整，保护退耕还林者的合法权益，依法规范退耕还林工作的持续、有序运行起到保障作用。同时，也有力地推动林业跨越式发展的实现。条例的出台标志着退耕还林已经步入法制化管理轨道。

——条例赋予了国务院林业行政主管部门“主管全国退耕还林的实施工作”的职责。规定“国务院林业行政主管部门负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林的实施工作，负责退耕还林工作的指导和监督检查”。

——条例明确了应当纳入退耕还林规划的耕地和优先安排的耕地。纳入退耕还林规划的耕地应是水土流失严重的，沙化、盐碱化、石漠化严重的和生态地区重要、粮食产量低而不稳的耕地。江河源头及其两侧、湖库周围的陡坡耕地以及水土流失和风沙危害严重等生态地位重要区域的耕地，应当在退耕还林规划中优先安排。

——条例明确了退耕还林规划编制权限、报批程序。国家级的退耕还林规划由国务院林业行政主管部门编制，经国务院西部开发工作机构协调、国务院发展计划部门审核后，报国务院批准实施。省级的退耕还林规划由省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门会同有关部门编制，经本级人民政府批准，报国务院有关部门备案。

——条例明确了退耕还林年度计划编制权限、报批程序。省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门根据退耕还林规划，会同有关部门编制本行政区域下一年度退耕还林计划建议，由本级人民政府发展计划部门审核，并经本级人民政府批准后，于每年8月31日前报国务院西部开发工作机构、林业、发展计划等有关部门。国务院林业行政主管部门汇总编制全国退耕还林年度计划建议，经国务院西部开发工作机构协调，国务院发展计划部门审核和综合平衡，报国务院批准后，由国务院发展计划部门会同有关部门于10月31日前联合下达。

——条例明确了退耕还林实施方案编制权限、报批程序。省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门根据国家下达的下一年度退耕还林计划，会同有关部门编制本行政区域内的年度退耕还林实施方案，经国务院林业行政主管部门审核后，报本级人民政府批准实施。县级人民政府林业行政主管部门可以根据批准后的省级退耕还林年度实施方案，编制本行政区域内的退耕还林年度实施方案，报本级人民政府批准后实施，并报省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门备案。

——条例规定了营造生态林的比例及认定的部门。退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80%。退耕还林营造的生态林，由县级以上地方人民政府林业行政主管部门根据国务院林业行政主管部门制定的标准认定。

——条例规定了种苗供应方式。退耕还林需要的种苗，可以由县级人民政府根据本地区实际组织集中采购，也可以由退耕还林者自行采购。集中采购的，应当征求退耕还林者的意见，并采用公开竞价方式，签订书面合同，超过国家种苗造林补助费标准的，不得向退耕还林者强行收取超出部分的费用。任何单位和个人不得为退耕还林者指定种苗供应商。

——条例明确了三级检查验收制度、程序。县级人民政府林业行政主管部门应当按照国务院林业行政主管部门制定的检查验收标准和办法，对退耕还林建设项目进行检查验收，经验收合格的，方可发给验收合格证明；省、自治区、直辖市人民政府应当对县级退耕还林检查验收结果进行复查，并根据复查结果对县级人民政府和有关责任人员进行奖惩。国务院林业行政主管部门应当对省级复查结果进行核查，并将核查结果上报国务院。

——条例引入了社会监督机制。明确实施退耕还林的乡镇、村应当建立退耕还林公示制度，将退耕还林者的退耕还林面积、造林树种、成活率以及资金和粮食补助发放等情况进行公示。

——条例明确了退耕还林的权益、责任和义务。国家保护退耕还林享有退耕土地上的林木所有权、土地经营权和林木采伐权。退耕还林者应承担相应地义务：按照作业设计和合同的要求植树种草；禁止林粮间作和破坏原有林草植被的行为；禁止在退耕还林项目实施范围内复耕和从事滥采、乱挖等破坏地表植被的活动。

——条例主要针对三类主体设定了法律责任。即国家工作人员可能承担的法律责任；退耕还林者可能承担的法律责任；非特定主体可能承担的法律责任。

（3）《国务院办公厅关于切实搞好“五个结合”进一步巩固退耕还林成果的通知》解读。

——进一步明确退耕还林的基本思想。退耕还林工作要认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，坚持以人为本，树立和落实科学发展观，统筹人与自然和谐发展。要以实现生态改善、生产发展、生活富裕为目标，把退耕还林工作与保障粮食安全、调整农业结构、增加农民收入有机结合起来，促进经济、社会和生态的协调发展。

——进一步明确退耕还林的基本思路。退耕还林工作要坚持科学规划、完善政策、加强协调、突出重点、巩固成果、稳步推进的基本思路。要在继续推进重点区域退耕还林的同时，把工作重点转到认真搞好“五个结合”，解决好农民吃饭、烧柴、增收等当前生计和长远发展问题上来。坚持以农业为基础，加大基本农田建设，加强小流域综合治理，确保退耕农户口粮基本自给；继续搞好以沼气为主的农村能源建设，有效保护林草植被；积极推进生态移民，改善重点区域生态环境，实现农民脱贫致富；发挥市场机制作用，发展后续产业，增加农民收入；继续推行封山禁牧、舍饲圈养，扩大林草保护面积，促进畜牧业的发展，切实做到退得下、稳得住、能致富、不反弹。