（五）广东省应急管理体制机制的考察分析

本研究的反思应急管理视野是放在全国范围展开的，典型分析广东省和广州市应急管理体制构建和机制运作情况。

1．广东应急管理体制机制状况

在国家应急管理体制和机制的大框架下，我们具体审视广东省应急管理体制的机构设置和职能。2005年，成立广东省突发事件应急委员会，由省长任主任，省政法委书记、省公安厅厅长和分管副省长任副主任。省应急委员会下设7个应急指挥机构，分别是：省自然灾害应急领导小组（办公室在省水利厅），省安全生产委员会（办公室在省安监局），省突发公共卫生事件应急指挥部（办公室在省卫生厅），省动植物重大疫情防治领导小组（办公室在省检验检疫局），省社会安全事件应急领导小组（办公室在省公安厅），省民用核设施核事故预防和应急救援管理委员会（办公室在省环保局），省防震抗震救灾应急工作领导小组（办公室在省地震局）。各类应急指挥机构比其原来的职责、协调管理范围都有扩大，不仅涵盖原有机构的职能，而且还调整新增一些业务和职能，以适应处置各类突发事件。

2007年，在广东省政府总值班室基础上设立省政府突发事件应急管理办公室，作为省应急委员会的办事机构，确定了明晰、具体和独到的工作定位：“统筹、协调、补不足”，目标要求做到“无急可应、有急能应”。广东省应急办属于省政府办公厅内设副厅级单位，加挂省政府总值班室牌子，行政编制20人，有专项经费。省应急办内设专家组秘书处、综合管理处、应急指挥协调处、平台技术处。其职责细化为：（1）承担省政府总值班室工作，及时掌握和报告国内外、省内外相关重大情况和动态，办理向国务院上报、省政府报送的紧急重要事项。（2）办理省政府、省突发事件应急委员会有关应急工作的决定事项，督促落实省政府领导有关批示、指示，承办省政府应急管理的专题会议、活动和文电等工作。（3）协调、组织有关方面研究提出省应急管理的政策、法规和规划建议。（4）协助省政府领导处置特别重大和重大突发事件，协调指导特别重大和重大突发事件相关工作。（5）负责指导各地级以上市政府、省政府各部门应急体系、应急信息平台建设，协调和督促检查相关应急管理工作。（6）承担省应急管理专家组相关工作；承办省政府、省突发事件应急委员会交办的其他事项。

广东省应急办的设立和工作定位，推动全省各地应急办的跟进设立和工作定位的明确，各市参照，配置相应的应急管理指挥机构及办公室。如广州市政府2007年设立应急管理办公室，内设综合管理处、应急指挥协调处。其职责自定为：（1）贯彻执行国家和省关于应急管理方面的法律、法规、规章和政策；拟定本市相应的法规、规章和政策。（2）承担市政府总值班室工作，及时掌握和报告国内外、省内外、市内外相关重大情况和动态，办理向省政府上报、市政府报送的紧急重要事项。（3）办理市政府、市突发事件应急委员会有关应急工作的决定事项，督促落实市政府有关决定事项和市政府领导有关批示、指示，承办市政府应急管理的专题会议、活动和文电等工作。（4）组织编制、修订《广州市突发事件应急预案》，审核各专项应急预案；协调、组织有关方面研究提出市应急管理的政策、法规和规划建议。（5）协助市政府领导处置特别重大和重大突发事件；协调指导特别重大和重大突发事件的预防预警、应急演练、应急处置、调查评估、应急保障和救援等工作；负责信息发布和开展宣传培训工作。（6）负责指导各区（市）政府、市政府有关部门应急体系、应急信息平台建设，协调和督促检查相关应急管理工作。（7）建立和完善政府与企业之间协调处置公共突发事件的有关制度，为企业配合政府处置突发事件提供指导和支持。（8）承办市政府和市突发事件应急委员会交办的其他事项。

从广东应急管理机制的运行来看，在省应急委员会的指导下，七个应急指挥机构协调省军区、省武警总队，调动驻粤解放军和武警部队、公安消防部队，以及中央驻粤单位。省应急办履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥参谋助手和运转枢纽作用。各市按照事件预警级别，负责接警、处置工作，同时具体负责组织突发事件所在地的现场设置、善后和灾后重建工作。应急救援及灾后重建队伍主要由公安、卫生、安监、消防以及相关专业应急救援队伍、生产经营单位的应急救援队伍、社会力量、志愿者队伍以及有关国际力量等组成，发挥公安、武警、预备役民兵以及部队为主的骨干队伍作用，整合以公安消防为主的各类专业救援队伍。在常态下，重点做好应急思想、应急物资准备，加强信息情报的分析评估、监测预测，同时有计划地做好应急队伍的培训与演练，特别是抓好专业应急队伍建设。

以广东省处置大规模群体性事件的应急体制机制为例，包括应急指挥部、应急办公室及应急支持保障单位。群体性事件应急指挥部对应着应急计划和准备过程，负责协调应急期间各个机构的运作，统筹安排应急行动。应急办公室是应急指挥部的常设机构，其主要职责是制定和落实应急计划，做好应急准备。各应急保障单位在应急响应时提供各种专业支持，涉及范围有通信、物资、资金、应急队伍、法律等方面的保障。

2．先行先试的应急管理“广东经验”

广东省应急办成立以来，富有创意，有声有色，有所作为，应急管理工作在全国先行一步。2008年11月，广东省作为全国31个省（区、市）的唯一代表，在中组部、国务院办公厅、国家行政学院联合举办的首届全国省部级领导干部突发事件应急管理专题研讨班上，指定专题介绍全省应急管理工作经验。2010年6月在第17届国际应急管理学会年会上，国务院应急办推荐广东省大会介绍应急管理工作经验。2010年4月，国务院办公厅在其主管的应急管理权威杂志《中国应急管理》刊发题为《先行先试全力打造应急管理“广东模式”》的文章，推广应急管理工作的“广东经验”。这是国务院办公厅首次全面、系统地介绍地方应急管理工作经验，认为广东省提出“争当全国应急管理工作排头兵”的总体目标，以“起步就要与先进同步”的理念开拓创新，先行先试，努力探索应急管理工作规律，注重实践经验的总结提升，形成了应急管理的“广东模式”。

（1）强化预案管理、强化基层、强化法制，健全应急管理体系

“一案三制”是应急管理的基础性工作。广东省在完成“一案三制”建设“规定动作”基础上，不断丰富和创新“自选动作”，着力应急管理体系“三个强化”：通过强化应急预案管理、强化基层应急管理办事机构建设、强化应急管理法制建设，健全应急管理体系。一是在全国率先出台了《广东省突发事件应急预案管理办法》，规范应急预案编制、审批、发布、备案、修订、宣教培训和演练等具体环节，强化了预案管理措施，使“死预案”变成“活预案”，“纸预案”变成“实预案”。二是在全国率先要求县级政府成立专门应急管理办事机构，至2008年年底，省、21个地级以上市、121个县（市、区）均成立了应急管理领导机构、办事机构、工作机构，强化了应急管理组织体系建设，各级政府之间、政府与省有关单位、中直驻粤有关单位之间、军地之间应急联动更加有序有效。广东以深圳市为改革试点探索“大部制”应急管理体制，结合机构改革，国防动员和应急指挥的有机融合，将市应急指挥中心和民防委员会办公室（地震局）的职责，以及安全管理委员会办公室的综合协调职责进行整合，组建了深圳市应急管理办公室（挂深圳市安全管理委员会办公室、深圳市安全生产监督管理局、深圳市民防委员会办公室、深圳市地震局牌子），由深圳市政府办公厅归口联系，核定机关行政编制61名，内设9个处室和两个直属事业单位，全面负责应急指挥、安全生产、民防、地震、核应急等各项工作，形成了系统的“大应急”管理格局。三是努力推进广东省应急管理法制建设，在全国率先起草《广东省突发事件应对条例》，充实了操作性强的制度细则，有效解决在突发事件应对法中原则较强、而操作性不够强的问题。他们还在配套的地方性法规中规定了建立现场指挥官制度、完善应急征用措施、组建应急志愿者队伍、加强政府应急管理工作考核等创新措施。

（2）着眼布局、着眼实战、着眼多元，完善应急管理保障体系

完善的应急保障体系是有效应对突发事件的关键。广东省不断完善应急保障体系，应急管理保障“三个着眼”：抓物资保障着眼于布局、抓队伍建设着眼于实战、抓资金保障着眼于多元，提高了应急管理保障能力。为达此目标，做出了以下的努力：一是在全国率先出台《关于进一步加强应急物资储备工作的意见》，提出建立规模适度、结构合理、管理科学、运行高效的应急物资储备体系。以省级应急物资保障系统为枢纽，以分区域建设应急储备仓库为目标，以市、县两级应急物资保障系统为支撑，全力推动应急物资储备体系建设。二是全力推动综合性应急救援队伍建设，同时，依托共青团组织，创新广东省志愿服务的组织动员形式，组建广东特色的应急志愿者队伍，有效发挥应急志愿者辅助作用。三是在全国率先探索以募集应急管理基金等方式多渠道筹集应急管理资金。已在广东省海洋渔业局，潮州市潮安县成功试点。

（3）依托学会、专家、研究中心，推进应急管理科技支撑体系

强有力的科技支撑体系是应急管理工作的“助推器”。广东省积极探索应急管理科技支撑“三个依托”，即依托应急管理学会，依托应急管理专家，依托应急技术研究中心，全面推进应急管理科技攻关。一是在全国率先推动成立应急管理学会，以应急管理学会为平台，推动应急管理产、学、研一体化，促进应急管理科学技术成果转化为生产力，推动应急产业的发展。二是在全国率先建立省级突发事件应急管理专家库，成立省突发事件应急管理专家组，以应急管理专家为抓手，健全“行政专家”和“业内专家”相结合的科学决策机制。三是在全国率先建设省级突发事件应急技术研究中心，以应急技术研究中心为纽带，组织省应急管理专家承担应急管理课题研究，加强对应急管理相关理论和技术的攻关，提高应急管理工作的科技水平。

（4）利用网站、标志、学院，形成应急管理宣教培训体系

加强应急管理宣教培训工作是提高各级领导干部防范和应对突发事件能力、提高社会公众自救互救能力的有效手段。广东省开拓创新，形成了应急管理宣教培训“三个抓手”：利用专门网站为抓手打破传统宣教培训模式，借助征集应急管理标志和口号为抓手营造宣传氛围，以建设应急管理学院为抓手开展应急管理人才培养和干部培训。为达到目标，省级府采取了以下措施，一是在全国率先开通应急管理专门网站——广东省政府应急管理办公室网站（中、英文版），打造广东应急管理的“网上名片”。二是在全国率先公开有奖征集广东省应急管理标志和宣传口号、广东省应急管理之歌、广东省应急管理学会标志，宣传应急管理工作，有效扩大了应急管理工作的影响力。三是在全国率先推动成立了唯一的应急管理学院——暨南大学应急管理学院，建立应急管理教育培训工作平台。应急管理学院已经成为广东省应急管理人才培养和应急管理领导干部培训基地。

（5）从省内、省际、国际三个层面，构建应急管理区域合作体系

加强应急管理区域合作是完善应急管理联动机制的重要途径。广东省坚持外合内联，构建了应急管理区域合作“三个层面”，即从省内、省际、国际三个层面着手，全方位加强应急管理区域合作与交流。一是在全国率先实现省内毗邻市应急管理合作全覆盖。在广东省应急办的指导下，分区域建立了珠江三角洲地区9市、粤东、粤西、粤北地区等4个区域合作网络，全面提高全省突发事件应对水平。二是发起建立了全国首个省级区域性应急管理联动机制。在广东省的倡议和推动下，泛珠三角区域内地9省（区）应急管理联动机制建立，为全国应急管理区域合作积累了经验。通过该机制和2008年建立的粤港、粤澳应急管理合作机制，构建起了以广东省为中心的一轴三网的泛珠三角区域应急管理联动机制。三是打造了国内第一个省级国际交流平台。广东省与加拿大卑诗省签署了《应急管理合作谅解备忘录》，建立了与发达国家交流学习应急管理工作经验的新平台。

（6）信息发布、队伍建设、信息工作考核同步推进，建设应急信息工作体系

应急值守和信息报送体系建设是有效应对突发事件的“生命线”工程。广东省千方百计提高应急值守能力和信息报送效率，创造了应急值守和信息报送体系建设“三个同步”：从信息发布、队伍建设、信息工作考核同步推进应急值守和信息报送工作。一是建立预警信息发布权威平台。广东省出台《广东省突发事件预警信息发布管理办法》，依托省气象局业务系统和气象预报信息发布系统，完成省突发事件预警信息发布平台一期工程建设，在非常态下，第一时间发布预警信息，常态下发布应急管理工作其他相关信息。新华社、人民日报、中央电视台对此先后作了报道。二是健全基层信息员队伍。广东省出台了《关于聘请突发公共事件基层信息员工作的意见》，壮大突发事件信息员队伍，目前全省共聘请了2.5万名基层信息员。与此同时，提出采取“三来一补”方式拓宽信息渠道，“三来”即督促各地、各有关单位及时报告信息，捕捉新闻媒体报道中相关的信息，关注境内外网站登载的苗头性信息；“一补”即针对每个时期党中央、国务院，省委、省政府工作重点及领导同志关注的焦点、热点问题，通过约稿形式主动挖掘深层次信息。三是建立信息报送工作考核制度。广东省出台了《广东省突发公共事件信息报告情况考核通报试行办法》，对各地、各有关单位信息报告情况进行量化考核。

（7）标准一致、规划一致、进度一致，推动应急平台建设体系

应急平台体系建设是应急管理信息系统标准化工程。广东省提出“适度超前，高标准要求”的目标，提供标准化、自动化的操作流程，监控易发危机、交换警情、调度和配置应急物资和人员，同时应急经验和数据可以经过信息系统在地区间交流使用。应急平台体系建设“三个一致”：标准一致、规划一致、进度一致，有效推动了应急平台体系建设。一是及时出台《广东省应急平台体系建设指导意见》和《广东省应急平台体系技术要求》等指导性文件，全面部署全省应急平台体系建设工作，确保各级平台建设标准一致。二是在广东省突发事件应急体系“十一五”规划中对应急平台建设进行统一部署，加强统筹，确保各级平台建设规划一致。三是通过选择试点单位，以点带面，同步推进全省应急平台建设，实现省、市、县三级同步规划、同步建设。

（8）“三个推进”（“五个一”试点工程，“十个抓”，“五个早”），推进基层应急管理工作体系

基层应急管理工作水平决定了应急管理工作的成效。广东省打造了基层应急管理工作“三个推进”：推进基层开展“五个一”试点工程，推进基层做好“十个抓”，推进基层做到“五个早”，确保基层应急管理工作落到实处。一是推进每个地级以上市确定一个县（市、区），每个县（市、区）确定一个乡镇（街道）、一个社区（村）、一家企业、一所学校作为示范点的“五个一”工程，以点带面，推动基层应急管理工作。二是推进基层以抓机构、抓预案、抓队伍、抓宣传、抓信息、抓排查、抓保障、抓培训、抓演练、抓联动等“十个抓”为突破口，明确基层应急管理工作重点。三是推进以建立健全信息早报告、苗头早预防、隐患早排查、矛盾早化解、事件早处置“五个早”为重点的工作机制，推动基层应急管理工作水平总体提升。

3．广州市“双盲”突袭式应急演练的深入探索

在突发事件的极端状态下，人们冷静思考几乎不可能，只有反复练习，习惯成自然，才能在恐惧中做出近乎本能的反应。突发事件应急演练作为检验、评价和提升应急管理能力的一个重要手段，是应急管理的基础性工作。广州市把应急演练规范化和制度化，要求新编预案必须在半年内组织演练、专项应急预案每年组织演练不少于一次。各区政府牵头组织开展不少于每年两次应急演练；部门应急预案、企事业单位应急预案演练每年不少于一次；市建设、高危行业、民生类企业每年不少于两次；大型活动应急预案应在活动举办前至少综合性演练一次；街（镇）、居（村）等基层应急预案每年至少演练一次。广州市将每年第三季度定为“应急演练季”，每年确定一个主题，集中组织开展全市大型综合性应急演练，针对应急预案衔接、应急处置主体配合与协调、资源整合和调配等难点问题，结合风险隐患排查与专项治理、危险源和危险区域管理工作，检验、锻炼和提高快速反应与协同联动能力，以达到检验预案、锻炼队伍、磨合机制、教育公众的目的。

分析检讨各地以往的应急演练方式，多以展示示范为主，实战性不足，很难客观反映应急力量的实际能力。自2012年以来，广州市以竞赛形式，在12个区（市）组织开展“双盲”突袭式应急演练（不预先通知演练的事件类型和时间地点，因地制宜设置演练科目），探索和尝试更加贴近实战的演练方式方法。笔者被聘广州市政府突发事件应急管理专家，担任演练评委组组长，从论证策划、现场点评到总结评估全程参与了13场“双盲”突袭式应急演练，根据所见所感，认为“双盲”突袭式应急演练有着深入的实践探索经验，确有借鉴和推广价值。

（1）精心组织实施“双盲”演练活动

活动的具体目标，一是定位演练重点，突出针对性。广州市“双盲”突袭式应急演练，设置了5大类13种突发事件，增加次生衍生灾害46次场景。参与演练近300多支应急队伍，人员3000多人次，投入应急设施设备近400台次。演练结合广州作为华南重要经济文化中心，台风暴雨多、地质环境复杂、交通繁忙、城市高架路多、危险化学品运输多、对外交流频繁等特点，以及近年来广州地区易发多发的消防安全、建筑物坍塌、旅游团交通事故、社会安全事件、网络舆情等情况，确定“双盲”突袭式应急演练科目。同时，针对各区的经济社会发展状况、区域特征、环境差异等具体设置演练科目。如在石油化工、危化品企业较多的黄埔区、番禺区设置油罐车、危化品运输车交通事故科目；在中小学集中的越秀区设置校车交通事故科目；在作为广州北部交通出口的从化市设置客运大巴交通事故科目；在村居较多的增城市设置山体滑坡灾害科目；在旅游资源较多的荔湾区设置旅游大巴交通事故科目。综观13场演练，内容涉及现场处置、紧急避险与疏散、医疗救护、建筑安全检测、危化品处置、临时安置、外事协调、心理安抚、信息发布、舆情引导、消防救援、环境监测、电力保障等多个科目。这些演练科目设置都具有很强的针对性，既检验和锻炼了应急队伍，也为处置本地多发易发的突发事件积累经验。

二是立足实战，力求实效。第一，严格“双盲”形式。不预先告知演练具体时间地点和科目，不预先编排演练脚本，不预先集结演练队伍，不预先进行合成演练。第二，严格保密。演练信息只有应急办主任一人掌握，不到演练开始，不公布任何信息。第三，突出综合性。从严从难设置演练科目，防止科目设置和演练内容单一。第四，动态调整演练内容。在现场演练过程中，视情形临时增加次生、衍生灾害，考验应急力量的应变处突能力，努力达到实战效果。

三是强化保障，确保安全。“双盲”突袭式应急演练是新课题，大范围组织没有先例可循。广州市应急办组织专门召开应急管理专家论证会，对“双盲”突袭式应急演练进行可行性论证，重点对相关的组织保障等进行会商，制定一系列组织规则、安全防护与保障措施。市政府专门成立12名专家组成的评委组，研究制定评分办法，每场5名专家进行现场点评。制定专门的安全防范和保障方案，安排专人负责服务保障工作，严格落实保障措施。在演练中，市应急办即向市公安局（110）、市卫生局（120）、市公安消防局（119）以及市安监局通报信息，共同做好现场周边交通疏导和群众的解释说明工作，减少演练对城市正常运行和公众生产生活的影响。

四是重视评估，改进完善。建立和完善应急演练分析评估制度，对演练响应、处置、善后等全过程进行总结分析评估，比较演练实际效果和目标之间的差异，总结演练成效和不足。对演练中暴露出来的问题，及时落实针对性整改措施，切实提高应急演练的实效性。

（2）“双盲”应急演练呈现突出特点

难度高，实战性强。“双盲”突袭式应急演练地址，大多选在以往事故中经常出现的交通不畅、地形环境复杂的部位，应急处置条件比较复杂，实现了事故环境模拟的高度仿真性。在演练推进过程中，动态调整演练内容和科目，临时增加或附设3～5个次生或衍生灾害。这些措施大大提高了演练的难度和强度，最大限度地贴近实战。如在黄埔区开展的演练中，模拟一辆满载危化品的槽罐车从断裂的高架桥上坠毁，爆燃起火，同时高架桥坍塌掩埋桥下一辆货车和一辆旅游大巴，涉及危化品处置、桥梁监测、交通疏导、人员疏散、医疗救护、环保监测、火灾扑救等科目。在演练过程中又临时增加次生、衍生灾害科目——火势蔓延危及附近中央棉库，旅游大巴为国际旅游团，危化品泄漏致救援人员不适等，大大增加了应急处置的复杂性和难度与强度，所有这些环节都是类似突发事件应急处置过程中极易发生的情形，十分贴近实战。

注重现场指挥，强调协同联动。演练现场指挥成效明显，表现在迅速成立现场指挥部，区（市）分管领导和责任单位领导履行应急管理职责，协调组织指挥应急队伍开展处置。区（市）应急办统筹协调的枢纽作用突出，熟悉各类突发事件应急处置责任，统筹协调到位，保证各处置单位的应急联动。现场处置各应急队伍都有明确的组织人员，在现场指挥的统一调度下，各司其职、沟通协调，支援配合，协同作战，形成处置合力。如在黄埔区演练过程中，气象、环保监测队伍和危化品专业处置队伍主动为现场处置力量提供防护指引和措施；消防救援人员发现疑似外籍人员时及时报告，应急办、外事部门迅速启动涉外事件处置程序。

重视信息报告和舆论引导。信息报告是“双盲”突袭式应急演练考评的重点环节。从演练整体情况看，区（市）的信息报告意识明显增强，大都能够在第一时间报告事件信息，并进行多频次的续报，报告信息的基本要素齐全，为指挥决策提供了依据和参考。

基层单位先期处置和协助处置。在演练中，基层单位的应急意识和先期处置、协助处置表现十分突出。在突发事件发生后，基层单位应急力量率先到位，主动开展以救人为重点的先期处置工作，组织群众疏散、转移，并采取必要措施，防止发生次生、衍生事故。上级单位到场并负责现场救援工作时，基层单位积极做好后勤保障、秩序维护等协助工作。

总结评估，整改迅速。演练结束后，市和区（县级市）都对演练全过程进行总结评估，市应急办组织应急管理专家、演练评委组、区（市）应急办和各职能单位参加总结会，从演练的策划筹备、安全服务保障、评分规则等各环节，每场的各个节点与细节都进行分析评价。区（市）组织参与演练的队伍对本区（市）的演练效果等进行检讨和分析，对演练暴露的薄弱环节和不足，相关部门采取针对性整改措施。市应急办将各区（市）针对演练的整改工作作为2012年度应急管理工作考核的重要内容，进行检查督导。从化市则实施了市领导全年轮流值班，并对消防等应急设施设备进行了更新；其他区（市）相继开展了信息报告、值守应急和危化品、医疗救护等专项培训，强化和提升应急队伍应急能力。

俭省节约，成本低。传统应急演练尤其是综合应急演练从活动策划、组织实施到现场展示往往周期长，耗费人力、物力较多。“双盲”突袭式应急演练没有事先编排脚本和台词、合成演练等步骤，大大缩短筹备时间，只用半个月时间就完成了13次演练活动的准备工作。同时，通过社会购买服务的形式，由专业公司协助完成，大幅提高组织效率，有效降低了成本。

（3）开展“双盲”应急演练取得实效

真实检验了全市应急基础状态。演练活动达到了检验应急处置能力、锻炼队伍和提高应急意识与协同作战水平的目的，真实体现了广州市当前应急管理水准，通过演练查找发现了一些问题。如一些区（市）信息报送工作还有待提高；少数部门行动迟缓，延误处置时机；个别现场指挥官指挥能力欠缺，致使处置力量协同不足，不能形成处置合力，降低了处置成效；应急装备老旧，更新不及时。

增强了领导干部的应急意识。每场演练区（市）领导都到场指挥处置，对整个应急处置的程序有更全面了解。演练结束后，领导督导总结和整改，针对竞赛中暴露出来的问题和专家点评意见，立即落实整改措施。如萝岗区广泛开展“双盲”突袭式应急演练，使之常态化；从化市领导专门批示每年安排一定财政资金更新装备；越秀区、海珠区、白云区、荔湾区、南沙区、增城市都针对存在问题组织专门的业务培训，通过应急演练案例分析，提升业务能力。

增强了应急处置的规律性认识。一是各部门对自己的职责有了进一步认识，职责清楚，任务明确，提高了应变能力。二是积累了经验，对演练指挥调度中发现的一些问题，调整完善，使程序更趋于清晰化、合理化、实效化。三是演练既锻炼了各应急力量的快速反应能力，又锻炼了各部门协同配合的能力，使得各部门充分熟悉职责和程序，进一步促进装备器材和人员的优化组合。

总结演练中发现的问题，针对性地加强工作。一是全面推广“双盲”突袭式应急演练，进一步将应急演练和预案结合起来，突出应急演练的实战性和针对性，检验和磨合应急力量联动机制和应急处置能力。针对本地区本部门应急管理工作中的薄弱环节、易发的突发事件，结合风险隐患排查治理、危险源和危险区域管理工作，重点开展燃气、油气、地铁、水务、三防、危化品、地质灾害等事关民生科目的应急演练。二是加强现场指挥官的培训。以案例分析和情景模拟为主，基本应急意识培养和决策技能提升并重，使现场指挥官能够在法制和预案体系框架内，准确而及时地进行信息沟通、形势研判和快速响应，有效提高现场指挥官应急决策综合能力。三是加强应急救援队伍建设。整合资源，把国防动员、企事业专兼职队伍等应急力量纳入应急救援队伍体系，落实经费投入，统一规划建设，更新和充实应急设施设备，完善统一调动和协作联动机制。重点抓市、区（市）综合应急救援队伍建设，提高其应急救援综合能力。

附：2012年广州市“双盲”突袭式应急演练评委段华明现场点评

重视应急演练，一直是广州市应急管理工作的突出特色，几年来多次举行，效果显著。之所以叫“双盲”突袭式应急演练，就是何种突发事件不知，发生时间地点不知，演练前1小时才确定，这在广东省乃至全国都属于先行先试，是由演到练的一个根本性转变。难度在这里，味道也在这里。综观来看，各场次都具备了应急处置难度大的突发事件的要素，反应快速，决策科学，协调有序，达到了预期目标。值得指出，“双盲”突袭式应急演练的选点、场景道具及其现场布置，都由市应急办一手组织完成，大大节约了成本。而且，市应急办工作人员和评委们不在演练区吃饭（避免请吃），随便在路边找饭馆解决午饭。可称赞为：市应急办好作风，自带干粮去办公。

7月22日，荔湾区。这是“双盲”应急演练的首场，又是星期日，所以难免有些手忙脚乱。应急，首先看信息报送，要求快、准、全。此次是在13分钟内报来第一条信息；信息续报仅一条，要素也有差距；有新闻通稿，信息链条算是完整的。其次是处置，主要是看应急反应，具体处置点到为止（因为是演练）。交警在第22分钟先到，拉起了警戒，从车上抬下了伤员；街道人员也在第22分钟到，就近处置很必要，永远是第一救援者；调来大量警察疏散人群，这也是必要的。再次，完毕要尽快解除，体现最小代价原则，最后清理现场有点拖沓。要指出，救人是第一位的，120急救在第40分钟才到，可能是调动程序转换上的问题；应急的指挥协调最重要，最初到现场的领导要担当起指挥官角色，否则较长时间处置缺乏联动，现场显得一片乱哄哄（在第58分钟区应急办主任到现场，宣布任现场指挥官；在第73分钟分管副区长才到）。这表明，组织应急演练要经常，通过反复演练，使应急处置习惯成自然。

7月25日，萝岗区。这是一场成功的“双盲”应急演练，贴近实战，干净利落，评委一致评价：精彩。一是救援快速，到位有力。相关救援单位和设备及时齐全到达，还有增援。在第16分钟国土局到，在第18分钟街道应急办等几支救援力量到，就近先期处置是特色。二是指挥流畅，联动高效。在第14分钟成立现场指挥部，分工协作，协调得当。三是信息准确、齐全、及时。信息报送先后8次之多，并有规范的新闻发布会。现场播放气象信息是加分因素。提醒：信息核查后应及早向市应急办报。

7月27日，越秀区。区应急办反应快，在15分钟内4人就到了现场，成立现场指挥部，区应急办主任任现场指挥官；消防和救护车也在15分钟内同时赶到，这两点非常重要，救人第一与控制事态！信息报送详细完整，发布及时。相关单位和装备到得最齐全，也看到了增援的动作。有个情况既是亮点也是问题，得两看：就是每个单位都拿着演练要素的脚本，意味着事前区上重视，先有了预案，但有应试痕迹。其实任何预案都是针对已发事件的，而应急总是临机的，突发事件的特点是不确定性、紧急性、公共性、决策非程序化，必须随机应变。问题：燃油泄漏缺乏疏散动作。

7月29日，白云区。今天的演练在星期天进行，又在国道旁，彰显了突发事件的特点。点评，就要侧重发现问题，吸取教训，以利于改进完善。在15分钟内信息就报给了市应急办，属于第一时间，以后中续报达9次之多；120急救在第35分钟先到，是真处置，有输液、包扎等动作；在第37分钟镇村干部到现场，就近先期处置，这是重要的；区应急办工作人员在第56分钟到后，在现场忙着跑来跑去，直到第65分钟应急办主任到，明确是现场指挥官，方才有序起来。拉起了现场指挥部的横幅，这是一个突出的亮点。总的感到，统筹协调有差距，拖的时间比较长。所以演练争取多举行一些。

7月31日，从化市。这是一次名副其实的应急演练，相当逼真。处置科学是明显特点。第20分钟公安先到，清理、保护现场，警戒、疏散人群，而且起到了先期指挥协调作用；大楼主梁受损后，立即撤出救援人员，这是很专业的做法。第27分钟信息报来，续报6次，信息采集箱比较先进，引人注目；市应急办主任第45分钟到，担任指挥官协调，成立现场指挥部。提醒：消防管有破，需要维修。

8月2日，南沙区。这是场达到预期效果的应急演练，有几个亮点。亮点一：信息报送和现场处置都做到了第一时间，在第8分钟信息报来，续报及新闻发布链条完整；区应急办在第12分钟到，是这次所有演练中最快的一个。亮点二：在第15分钟成立现场指挥部，常委、政法委书记任指挥官，统筹有力，联动高效。亮点三：相关队伍齐整，标识鲜明；装备完善，吊车、疏散车迅速到场；第27分钟消防到，处置真的用泡沫（油罐车着火不可用水）。亮点四：第17分钟有志愿者队伍到现场，只不过针对此类泄油事故的作用究竟如何体现出来，值得商榷。倒是在最后疏散学生中派上了用场。建议：对场地及时加以清理，以免留下隐患。

8月6日，海珠区。这是一场有声有色的应急演练：反应迅速，指挥有力，运转流畅，队伍装备齐全，处置得当。在8分钟内信息报来，续报及新闻通稿链条完整；第9分钟派出所到，警戒救人，第15分钟增援；第13分钟街道应急办到，就近先期处置永远是首要原则；第14分钟消防到，动作到位；第15分钟医院到，抢救有序；第16分钟区应急办宣布成立现场指挥部，区党组成员任现场指挥官；善后撤离是干净利落。

8月10日，增城市。演练是山体滑坡、民房被埋，多人被困，油罐车与面包车相撞，殃及传染病院起火，救援通道被堵等。处置的相应动作有：封堵现场、救人、疏散居民、隔离病人、消防灭火，清理通道，还有保障救援人员安全。我们看到，第15分钟交警到现场，然后多支交警队伍到达，封堵现场，其他相关单位在55分钟时全部到现场，抢救态度认真（如穿皮鞋踏着积水施救）。做到了救人第一位，卫生医疗部门动作到位。最后成立了事故调查组，这是一个亮点。问题是，没有明确的现场指挥部，所以导致现场施救人员不知所措，不够有序；应急办主任在第29分钟到后，实际起到了指挥官作用。信息报送也发生故障，像现场新闻播报，在第33分钟后评委才收到信息，续报也少。

8月13日，番禺区。这场演练在广州火车南站附近展开，情景是桥梁坍塌，一辆满载危化油的大型槽罐车和一辆装有装饰材料的货车掉落桥底，现场有人员伤亡及被困，危险化学品流向将污染水源，易燃品大爆炸形成二次坍塌，微博上谣言四起听风是雨，两公里外的火车站乘客情绪恐慌……综观整个演练，立足于实用，不是作秀。一是演练方案从难从严，设计丰富，演战结合，并有所创意。二是消防队伍显示过硬的素质和基本功，整个拉动过程简洁、高效、连贯。三是充分运用信息技术，应急信息联通，利用800兆数字集群系统，这在当今格外重要，面对近千人的协调，最好的方式是信息协调，而不是以人管人。四是舍得投入加强装备，功能齐全、技术先进的人防通信指挥车，应急平台体系建设。这是完全必要的，因为防灾的成本永远小于救灾的成本！

8月18日，天河区。演练假设临江大道9号码头一辆正在进行化工作业的槽罐车突然发生破裂，大量乙醇泄漏，导致发生大火，现场浓烟滚滚，流入珠江，并有人员受伤，伤亡情况不明。情节一：槽罐车车罐破裂严重，爆燃起火，火势很大。并散发出刺激性气味，而且气味极浓，附近居民拨打110报警。接到报警后，天河区交警大队迅速抽调3辆警车15名警力赶赴现场，负责周边居民的应急疏散以及安全警戒，并立即向区应急办报告情况。区应急办接报后，当即向市政府应急办汇报情况并组员前往事故现场，同时迅速启动《天河区应急预案》二级响应，调集相关部门赶赴现场实施应急救援。天河区消防大队员村中队接到报警后，迅速出动三台水罐泡沫车前往现场进行处置。一班车人员单干线双出水对槽罐车进行整体降温并使用泡沫进行油品覆盖，二班车人员迅速寻找水源做好水源保障工作，三班车人员组成搜救小组及时救出伤亡的群众交付120医务人员救治。情节二：槽罐车大量乙醇流向珠江。指挥部指令员村消防中队官兵成立堵漏小组，跟随化工技术人员深入现场侦察。利用消防车两支喷雾水枪对事故现场进行有效控制。在查明泄漏位置后，堵漏小组立即携带堵漏器材进入危险区域对槽罐车破裂处进行堵漏。环境监测人员到现场监测泄漏情况，对珠江水污染程度进行监测分析。

前后历时半个多月的“双盲”突袭式应急演练，到今天有了一个善始善终的结局。这场演练专业性强，次衍生灾害多，还有微博谣言扩散，应对难度比较大，而演练效果是成功的。主要表现在：一是反应迅速。接报后15分钟安监局7人就赶到现场，对于化工厂危化品泄漏事件，这是最恰当的，我们看到了搜索救护、疏散人员、拉警戒线等专业动作；区应急办也是15分钟到现场，成立现场指挥部，第23分钟宣布成立几个事故小组分别处置；第27分钟街道到场；相关单位在37分钟时全部到位。总之，做到了第一时间到达第一地点。二是领导重视。区长、副区长及时作出明确指示，传递到现场；副区长兼公安局长第30分钟到，任现场指挥官，指挥有力，协调内行；尤其是区长赶到现场，靠前指挥，这是13场演练中唯一的一次。三是假戏真做。全力救人，几轮搜救；现场堵漏、医疗救护都很真实，环保处置专业到位；队伍和装备齐全。四是信息及时。第18分钟收到首报信息，续报达9次之多，信息链条也完整。需要指出的是，专业性强的危化品应急处置，要尽快提供指引，这个可以从预案和网络上立即获取信息，不至于造成救援人员无谓伤害。