（二）应急管理法制建设滞后

自20世纪80年代以来，中国的突发事件应急管理基本上纳入了法制化轨道。全国人大常委会、国务院等颁布和实施了《中华人民共和国突发事件应对法》等30多部防灾减灾或密切相关的法律法规，对促进减灾事业的发展、保护公民生命财产安全、调整应急活动中各种社会关系，提供了法制保障。但从总体上看，突发事件应急法制建设还是滞后，不能适应形势变化的要求。

1．综合性应急法制体系尚未形成

当前应急管理工作的主要法律依据是《突发事件应对法》，这是一部行政法，只规定了一般突发事件的应对，涉及紧急状态的问题由全国人大常委会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。从目标来看，突发事件应急法律体系还不健全，既缺少基本大法，而且突发事件应急的具体法规也显得不足，应急工作基本上仍是政府行政行为。而大量针对某一方面突发事件而制定的单项法律，只适用于相关的突发事件和相关的部门，不能适用于其他突发事件和其他部门，有明显的局限性，难免出现法律规范之间的冲突。而当今灾害的发生具有极大复杂性和系统性，容易引发多米诺效应，从而引起次生灾害，地震可能引发城市火灾、水灾和瘟疫；火灾可能引发房屋倒塌、管道爆裂、交通堵塞，牵涉的面比较广，有时甚至于要涉及受灾地的各个领域，可能会影响一个国家的很多方面，也会影响到世界上其他的地区和国家。未来的风险管理意味着，所有的社会部门都在灾害影响的范围内，应当形成综合性应急法制体系。同时，现行多数单灾种法律覆盖面单一，没有综合减灾思路，往往易造成投资的重复建设及浪费。各部门都针对自己所负责的事项立法，部门之间缺乏沟通和协作，难免出现法律规范之间的冲突。受地方保护主义影响，一些地方立法，本位主义、自我保护、以邻为壑，大大削弱了突发事件应急的协作与合力。因此，亟须一部综合减灾法来协调应对各类突发事件，在此基础上理顺与之相配合的各单一灾种的法律体系，规范各级政府、组织、团体及个人在应急工作中的责任和义务，为突发事件应急体制机制提供法制保障。

2．已有的单项法律法规滞后

中国现有的《防震减灾法》《防洪法》等法律法规作用的范围主要是防震、防洪、抢险等某一领域或行业的灾害管理方面。这些法律没有对灾害救助、应急响应和恢复重建等有关受灾群众生活安排和救援方面做出规定，而主要依靠政策来规范和管理救灾事务，这显然不适应依法行政的要求。应该要有专门的“国家救灾法”，比如地震之后无比艰巨复杂而又是长期的重建工作，仅仅依靠现有的《防震减灾法》和一些临时性的政策规范是不够的。2008年6月国务院公布和实施了《汶川地震灾后恢复重建条例》，这是中国首个专门针对一个地方地震灾后恢复重建的条例，将灾后恢复重建工作纳入法制化轨道。

现有的安全生产方面的法律、法规，有些已经过时，没有及时清理；有些不适应市场经济形势的需要，存在不少空白和漏洞。如民营企业各类事故约占安全事故总数的80%以上，非法生产经营严重，安全管理混乱，安全监督薄弱，存在严重的违章指挥、违章作业、违反劳动纪律现象。中国这方面的法律法规却十分薄弱，显得约束无力。

由于惯常的危机意识，南方各地只有应对暴雨、台风的预案，缺乏应对冰雪灾害，出现了预案体系中的盲点。国家五个关于自然灾害救助的应急专项预案，分别是《国家自然灾害救助应急预案》《国家防汛抗旱应急预案》《国家地震应急预案》《国家突发地质灾害应急预案》《国家处置重特大森林火灾应急预案》，尚没有应对雪灾的预案，从中央到地方已制定了近万件应急预案，却没有针对南方雪灾的预案。应急预案建设是从上到下推行的，这也就意味着在湖南、广西、贵州、广东等南方省份也不太可能有专门的雪灾预案。这就使得南方雪灾的应急管理几乎没有针对性的应急预案可用，致使地方行政部门在实际应对过程中反应迟钝，甚至不知所措，不能利用预警时间最大限度地排除险情，导致抗灾良机转瞬即逝，致使雪灾的社会后果不断扩大。在2008年南方雨雪冰冻灾害发生后，人们还不知由哪个部门牵头来管，广东已有的“三防”办公室职能是防汛防旱防台风，省政府临时决定由省应急办来统筹。某些省经验不足，举措不当，而是按照以往的做法，在雪灾初过早地封闭高速公路，反而加剧了道路堵塞。许多预案没有从最坏的情况出发，对可能发生的突发事件的严重性往往考虑不足，也未紧密结合实际提出合理、适度的应急需求，往往使应急处置工作很被动。比如在2011年《“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故调查报告》中就指出：“在‘7 ·23’事故应急处置工作中，也暴露出铁道部对动车组列车运行中发生的重特大事故应急预案和应急机制不完善、应急处置经验不足、信息发布不及时、对有关社会关切回应不准确等问题。”2014年马航MH370事件中，对事故家属进行援助的法律依据，仅有中国民航局颁发的《民用航空器事故应急反应和家属援助规定》，由于部门规章效力的限制，无法协调相关部门一同做好对家属的应急救援。

应急预案是使各种组织和领导干部在危机来临时统一思想的重要工具。在准备面对逆境时，在严谨而详细的预案中规定有关程序、常规安排、响应者及地点等信息会有助于应对突发事件。这些预案在应对那些可预知的常规事件特别有效，此时不确定性和时间压力都比较低，威胁程度也比较有限。但是，大规模危机与灾难有着本质上的不同，所展现出的无所不在的突发情况、不确定性和庞大的规模，会粉碎大多数现有预案中的主要设想。当然，这并不是说危机预案是没用的，相反，如果处理得当，那它会在危机处理的起始阶段和灾害应对网络的构建上起到重要作用。可是如果我们一味地看重预案文本，将会使人们产生一种对安全的错觉，而对于那些所谓的“幻想文档”（fantasy documents）——以不切实际且过分乐观的假设为基础的应急预案尤其如此（clark, 1999）。幻想文档低估了一些危机与灾难造成的破坏与混乱，同时高估了政府及组织快速有效缓解危机影响的能力。它们没有考虑最恶劣的情景。幻想文档受风险选择之害，因为它过分关注于一小部分最极端的意外事件。