竞争法专题
中国竞争政策的实施与展望——兼论我国基本经济政策定位
徐士英
收稿日期：2017年2月4日。
摘要：中国三十多年体制改革的成就充分显示了竞争政策的成效。当改革进一步深化，资源配置方式实行全面转变的时候，中央政府及时提出了“确立竞争政策的基础性地位”。国家经济政策的调整与定位，现有政策体系的重构，就是要以竞争理念指导和影响其他经济政策与社会政策的制定与实施，将这些公共政策纳入竞争政策的价值体系之中。竞争政策定位为国家基本经济政策，既是对以往体制改革实践的理性总结，更是对未来重构经济政策体系的严峻挑战。为推进竞争政策基础性地位的确立，应当在制定竞争政策总体规划、在竞争政策目标下完善竞争法律实施、推进公平竞争审查、改革垄断行业和国有企业、弘扬竞争文化、全面提升消费者地位等方面进行全方位的努力。
关键词：体制改革 竞争政策 基本经济政策 定位
目次
一 问题的提出：政策重新定位引发的疑虑
二 竞争政策定位基本经济政策的理论依据
（一）竞争政策的核心：维护竞争“机制”
（二）竞争政策的功能：调节竞争机制作用
（三）竞争政策的定位：市场经济政策的基础性地位
（四）竞争政策的重心：规制政府经济政策制定行为
三 我国确立竞争政策基础性地位的现实条件
（一）深化改革目标与竞争政策高度契合
（二）实施创新战略需要竞争政策的环境
（三）评判政府行为符合竞争政策标准
（四）解决结构性问题需借助竞争政策工具
（五）协调政策间冲突应适用竞争政策原则
四 竞争政策重新定位面临的困境
（一）对经济发展与竞争政策的关系评价存疑
（二）实施竞争政策的推力与阻力都来自政府
（三）利益博弈加剧竞争政策的需求冲突
（四）与国际社会竞争政策的对接尚有距离
五 推进我国确立竞争政策基础性地位的展望
（一）全面制定国家竞争政策发展总体规划
（二）在竞争政策指导下实施反垄断法
（三）全面规制政府限制竞争行为
（四）以竞争政策为导向推进垄断行业改革
（五）以竞争政策为目标加快国有企业改革
（六）推进竞争政策与消费者政策的融合
（七）积极开展竞争文化的培育和弘扬
六 结语
一 问题的提出：政策重新定位引发的疑虑
中共中央关于“使市场在资源配置中起决定性作用”的重大决策，为处于经济新常态下的中国经济发展展现了新的前景，全面转变资源配置方式的同时，将国家经济政策的重新定位提上了重要议程，“要逐步确立竞争政策的基础性地位”成为当前关注和热议的焦点。市场经济发展进入常态化，自然需要完整的市场经济政策体系。竞争是市场制度的灵魂，以保护竞争机制为宗旨的竞争政策发挥基础性作用毋庸置疑。因此，国家基本经济政策的定位和现有政策体系的重构到了必须认真对待的时候。但由于长期以来政府配置资源的思维惯性难以刹车，而高速增长时期以倾斜性产业（区域）的扶持政策为主导的体制居功至伟，影响深刻，这使得竞争政策与其他经济、社会政策（法律）的关系及其协调呈现难解的理论争议和尖锐的现实矛盾。近年来周期性经济下行的困难和结构性问题更加剧了此种担忧。体制转型为什么要进行基本经济政策的换位，竞争政策基础性地位究竟意味着什么，将竞争政策定位于基础性经济政策应当如何推进……这些不仅是政策选择的实践问题，更是值得慎思明辨的理论问题。笔者尝试议论一二，以求教各方。
二 竞争政策定位基本经济政策的理论依据
在经历了较长时期的超常速度增长之后，我国经济进入平稳发展的“新常态”。随着经济体制改革的深入，影响经济发展的主要矛盾已从要素市场的开放转向全面改变资源配置的方式。体制改革从单项、分散的政策措施发展到全面、综合性的攻坚克难，发展模式从以政府投资为动能向以大众创新为动能实行全面转换。这些重大的变化必然影响国家整体经济政策的结构与走向。在体制转型的新阶段，市场对于公平竞争秩序的需求大于对个别产业扶持的需要，以产业政策为主导的经济政策体系转换成以竞争政策为主导的经济政策体系，重新定位国家基础性经济政策，这是我国社会经济发展的必然结果。
（一）竞争政策的核心：维护竞争“机制”
竞争政策作为“一切旨在维持和发展竞争性市场体制所采取的各种公共措施”, 其作用就在于为市场在资源配置中起决定性作用搭建基础平台，通过促进资源在经济部门的有效分配，创造更多的社会财富。竞争是市场主体为赢得有利的市场地位，实现自身既定的经济目标而进行相互较量的动态过程。但不同的竞争行为对社会资源配置会产生不一样的后果：市场主体在竞争中增进个体利益的同时也增进了社会整体利益，或者市场主体在增进个体利益的同时却减损了社会整体利益。对于前者需要鼓励和保护；对于后者则必须限制或禁止。“竞争”应当是将增进个体利益的主体行为导向同时增进社会整体利益这一目标的驱动力，竞争并不是作为“行为”受到重视，而是作为“机制”才值得维护。正是在这一意义上，维护竞争构成了竞争政策语境内的核心内容，市场才可以“在资源配置方面起决定性作用”。
（二）竞争政策的功能：调节竞争机制作用
市场经济本质上是竞争经济，但是竞争不能是自发、盲目和无序的，这需要国家通过有效的竞争政策加以引导和规范。各国从市场竞争带给社会的惠予和损害中不断反思、总结，进行着各种制度建设，保障竞争作为驱动力促进社会持续进步目标的实现。这种努力的结果形成了各国的竞争政策。为确保一个竞争性的市场有效地发挥作用，各国通过实施具有较大威慑力的竞争法律对限制竞争行为加以规制，使各国的竞争法律成为竞争政策的主要形式和内容。正是通过对竞争优势的保护与发扬，对其缺陷的限制与匡正，竞争法达到了让竞争机制充分发挥有效配置资源的作用。单纯依靠竞争法难以全面保护竞争机制，更何况在特定时期和条件下，必要的限制竞争也是不可避免的选择。因此，国家根据总体发展战略和阶段性发展水平的需要，要将市场竞争机制的作用调节在恰当的水平，达到社会经济持续发展的目标，竞争政策正是回应此需要的必然产物。
一个国家竞争政策的定位，通过影响国家的经济结构、政策立法、执法司法制度的发展，直接影响整个国家发展战略的实现。竞争政策是在充分重视竞争机制基础上的努力成果，更是政府主动调节竞争机制的重要手段和基本标准。即使在某些特殊的领域需要限制竞争，那也是作为竞争政策适用范围的限制或者适用除外的形式而存在的，实际上是与其他经济政策，特别是产业政策相协调和平衡的结果。于是，竞争政策就有了宽泛的理解：一切有利于促进和维护竞争的经济政策都可以被视为相互作用的竞争政策的重要组成部分。目的就是为了把更多的经济政策纳入竞争政策的价值体系当中，全面影响国家政策体系的结构和走向。
（三）竞争政策的定位：市场经济政策的基础性地位
竞争政策的基础性地位是指以竞争的基本理念影响和指导其他经济政策的制定和实施，是“敦促其他经济政策改善竞争环境的经济政策”。相对于其他经济政策，竞争政策应是一项基础性经济政策，这是由市场经济本身的特点所决定的。确立竞争政策在经济政策体系中的基础性地位应尊重市场经济运行的规律。其与其他强调政府干预经济的经济政策的不同之处在于：竞争政策坚持市场机制的作用，防止政府对经济的过度干预是竞争政策的哲学基础。强调竞争是市场经济的生命，竞争机制会刺激经济活力，带来资源配置效率，推动经济增长和经济实力的增强。因此，竞争政策被视作可持续发展的保障。我们看到，各国在建立和发展市场经济的过程中，竞争政策扮演了重要的角色。在政府赖以调节的各项经济政策中，竞争政策占有重要的基础地位。不仅如此，多年的实践进一步证明，相比产业政策（无论是选择性产业政策还是功能性产业政策），竞争政策的实施更有利于产业政策目标的实现。竞争政策在与其他经济政策，尤其是与产业政策的协调过程中逐渐成为主角，使那些试图通过限制竞争扭曲市场而获利的行为得到了广泛的制约。值得注意的是，进入21世纪以来，竞争政策在发展中国家和转型经济国家成为主要的政策取向，联合国贸发会议从2000年开始的会议和研究表明，将竞争政策视为基础性的经济政策，制定竞争政策的明确目标和实施的长期规划，使其成为制定其他经济和社会政策的基础，已经成为共同的发展趋势。
如何处理不同政策之间的关系，体现了一国政府在社会经济发展的不同阶段的战略选择。市场经济发达的国家，对于竞争的重要性以及竞争政策在维护有序竞争方面的功能，竞争政策具有基础性地位和优先地位并不存在普遍争议。越来越多的国家和地区都确立了“竞争政策优先”的原则，无论是经济理论还是发展实践都证明，决定当年德、日及其他国家经济腾飞的关键并非仅仅在于政府积极推行产业政策，而是充满活力的竞争和以维护竞争为宗旨的竞争政策，这使它们成为产业界创新与变革的摇篮。随着越来来越多人的反思，这种说法已经成为主流观点。我国改革前期出现的“小产权”“小财政”和“小市场”现象表明，即便是在以产业政策为主导的政策体系之下，竞争机制也会以其特有的方式渗透。
（四）竞争政策的重心：规制政府经济政策制定行为
参考各国的实践，“竞争政策”一词被应用于很多不同的方面，包括它作为竞争法的同义词，或者作为一系列包括竞争法律在内的政策。一般来讲，竞争政策是竞争原则在评价市场行为、政府政策与法律法规时的一种应用。每个国家都有自己对竞争政策的不同理解，我国作为转型经济国家，竞争政策的重心更多是针对政府行为，是对政府规定、国家计划，行业政策、市场管制和经济调控等政府行为的一种替代。集中表达发展中国家意愿的联合国贸发会议的研究指出：竞争政策就是指保护和促进市场主体间的竞争的政府政策，尤其是促进其他政府政策及其实施过程能够发展竞争性市场环境的政府政策。竞争政策具体是指，确定这些政府的政策法规措施是否通过对有效率的行为强加限制，从而对社会整体利益造成损害。因为这种强加的限制往往超出了实现社会公共利益目标的合理必要。政府反竞争行为一般表现为地方保护和行业保护、强制交易或指定交易。这些行为不仅妨碍全国统一大市场的建立，破坏公平竞争的市场秩序，而且不利于激发市场主体活力，不利于促进大众创业、万众创新，也损害了市场主体的自主经营权和消费者利益，必须予以严厉查处和纠正，才能促进全国统一开放、竞争有序的市场体系建设。对于政府的反竞争行为，反垄断执法规制有一定的局限。事后救济的局限、规制范围的局限、执法建议权的局限，以及司法救济的不足，这些提示我们必须以竞争政策为导向，全面解决行政性垄断所带来的后果。必须通过竞争政策推进对政府反竞争行为规制体系的完善。要形成改革、立法、执法、司法多个维度系统推进。只有社会具有了良好的竞争文化，才能真正管住“有形之手”，保障市场配置资源决定性作用的充分发挥。
作为转型经济国家，我国在过去几十年中实施了以鼓励竞争为目的的经济体制改革。基于理论和实践，我们得知：竞争性的市场体系有利于资源被有效利用。短期竞争压力可以使市场价格趋于边际成本，而长期的竞争可以带来经济整体的增长和新市场、新产品、新技术的发现和发展。在全面理解竞争政策的科学内涵之后讨论现阶段我国对竞争政策的定位才具有意义。
三 我国确立竞争政策基础性地位的现实条件
中国市场经济体制改革的过程就是逐步形成竞争政策的过程。从萌芽、发展到基本形成，我国竞争政策经历了几十年的实践。2008年《反垄断法》的正式实施，标志着国家竞争政策体系建设开始启动。实践证明，缺乏竞争政策与竞争法律，市场竞争过程有可能受到来自个人或政府行为的阻碍和扭曲，但是，如果没有地位确定、目标明确的竞争政策体系，即使实施了竞争政策，它也只能是分散、局部地产生作用，市场经济体制的运行仍然会遭遇不确定的，甚至是扭曲的因素的干扰。中国现在是到了该形成竞争政策体系的时候，通过几十年改革开放，我国确立竞争政策基础性地位的时机基本成熟，形成以竞争政策为主导的政策体系的条件基本具备。我国全社会已经普遍认识到市场机制和竞争机制在配置资源中的决定性作用，而且也普遍认识到应该如何处理竞争政策与其他经济政策，特别是与产业政策之间的关系。这主要体现在进一步改革的社会需求与改革开放的进程高度契合，竞争政策的基础性地位呼之欲出，应该是水到渠成的必然结果。
（一）深化改革目标与竞争政策高度契合
竞争政策的基本目标是维护自由公平的市场竞争、提高经济资源的配置效率以及促进消费者福利整体增长。由于每个国家所处的发展阶段不同，其文化传统各不相同，因此竞争政策目标选择受到多重因素的影响。一般而言，重要的因素包括国家社会经济发展战略、市场经济发育程度、社会公众对竞争的认同程度、国家面临的国际竞争环境以及短期的经济危机等。发展中国家尤其是转型经济国家，竞争政策的目标除了分散垄断力量（除非证明垄断更有利于资源配置）、阻止滥用市场地位限制竞争、制止各类垄断协议以确保消费者利益不受损害等之外，更重要的是消除影响公平竞争市场环境的政策措施、创造技术进步和营造新的市场环境；开放市场让更多主体自由准入；确保经济资源（包括国有资产）的有效配置利用等。如格鲁吉亚国家竞争政策和立法的主要目的除了禁止不公平和反竞争行为外，还包括促进企业进步。我国当前的改革进程已经到了攻坚克难的关键时期，所有分散、单项的改革，最终都汇聚到一个总的关口：政府与市场的关系。规制政府反竞争行为、垄断行业中引入竞争、深化国有企业改革、发展中小微型企业、确立消费者选择标准等，每一项改革都与竞争政策的目标高度契合。只有确立以竞争政策为主导的政策体系，才能寻觅到根本性、全局性的解决方案。
（二）实施创新战略需要竞争政策的环境
中国的经济现状呈常态化发展，这与改革开放早期主要依靠投资（政府投资是主流）驱动的发展模式相比发生了根本性变化。中央政府提出实施创新驱动的发展战略，实现新旧动能转换是适应这一战略变化的重要内容。为万众创新者提供能够脱颖而出的市场环境，构建平等自由公平竞争的政策环境成为政府的主要职责。这与竞争政策的内涵完全一致，因为任何公共政策，最终都要以服从国家经济发展战略为目的。实施竞争政策的宗旨就是为了激发社会创新活力和创造潜能，破除一切制约创新的思想障碍和制度藩篱，遏制一切排除、扭曲市场竞争的行为。在竞争政策的视野下，偏向性的政策措施不能存在，区域性与行业性的市场壁垒必须消除，要构建有利于大众创业、万众创新的普惠性创新支持政策体系。竞争政策应成为阻碍向创新驱动转型的障碍，目前开展的商事制度改革、限制投资和市场准入负面清单的制定、公平竞争审查制度的实施，都是在矫正现行产业政策弊端。事实上，采取一切公共措施维持一个竞争性市场的政策换位已经起动，而且势在必行。
（三）评判政府行为符合竞争政策标准
我国体制改革由政府推动，几十年来政府一直扮演着制度变革的坚定推动者角色。在催化市场经济发展中各项要素成熟的目标下，政府调动了巨大的行政力量给予针对性的扶持，这不仅造就了我国经济高速增长的“奇迹”，同时也使“政府与市场关系”中的行政主导难以褪色。政府在推动国有资本运行机制的市场化政策，激活企业经营决策自主权的同时，也使国有企业深度参与市场竞争、资本定位不清晰，影响了各类主体之间的平等竞争；政府部门出于地方利益或部门利益兑现的考虑，致力于扩张或维持管制权力，甚至围绕局部利益进行权力抱团，出现了要素流通的行政禁锢，阻碍市场化定价基础上要素统一市场的形成。由此可见，经济高速增长背后的区域政策和产业政策盛行的影子，在一定程度上抵消了发展成果，“对于经济发展的促进效果逐步递减，对我国产业、企业竞争力的提升、转型升级和国家创新战略的负面影响越来越大”。面对政府通过权力可以随意挑选赢家，甚至挑选输家的政策现实，迫切要求解决产业结构性矛盾的时候，极其需要明确的基础性政策进行评判和抉择，而评判的标准就是竞争政策，它应当成为各种经济政策的“公约数”, 或“经济政策的主轴”。
竞争政策与竞争法虽然在价值目标上相辅相成，但具体的作用对象有区别。后者通常侧重于对私营部门竞争行为的规制，而前者则侧重于规制由政府法律法规或其他行政行为所造成的市场扭曲。通过公平竞争审查与评估制度、竞争中立政策、竞争推进措施等，对政府行为进行评判以确立“最小妨碍市场竞争”的标准，保证政府行为与市场机制作用的一致性，是确立竞争政策基础性地位的真正意义所在。
（四）解决结构性问题需借助竞争政策工具
我国经济正在遭遇结构性危机，体制和政策因素抑制了市场竞争、限制了资源的自由流动无疑是其中最重要的原因之一。即便是“三去、一补、一降”的权宜之计，现有体制下如何实现也存在路径选择问题。是继续沿袭政府之手实施“行政关停并转”，还是依靠市场机制的作用，通过市场竞争实现去留，这是摆在我们面前的无法回避的选择。在竞争政策的目标和思路下进行调整，以市场供求为依据，通过竞争兼并，优胜劣汰的甄别，才是产能和库存最好的“去途”。竞争是不以人们意志为转移的巨大机器，它一旦运转起来，任何市场主体只能任其切削、筛选与吞噬。竞争政策的路径就是保障各类市场主体之间的公平竞争，淘汰缺乏竞争力的企业，鼓励优质企业在市场竞争中获取更多资源，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。也唯有如此，才能引导资源朝着最能产生效益的行业与地区流动。随着国家经济发展水平的提升，在现代产业发展具有高度不确定性且没有国外成功经验可资借鉴的背景下，产业发展更主要的还是依靠市场调节机制。恢复产业乃至整个经济的活力，现在是到了“用先进标准倒逼‘中国制造’升级”的关键时刻；明确基本经济政策的定位，适用竞争政策优先实施的原则，矫正政策消极后果，现在是到了最迫切，也是最恰当的时机。
（五）协调政策间冲突应适用竞争政策原则
完善的竞争政策不仅是使市场在资源配置中起决定作用的重要法宝，也是其他经济政策发挥作用的前提。在政府干预经济的惯性思维下，竞争政策并不被重视。尤其是竞争政策与行业监管政策之间的矛盾最为典型。众多的行业监管政策与法律，在行业监管中发挥着重要的作用。但这些监管政策与立法大多是在产业政策导向下进行的，鼓励产业发展是这些政策法律的主旋律。由于产业政策可刺激经济求得短期内可观效益经济，对于社会经济政策的制定和施行是否可能对竞争机制造成损害基本不予考虑。结果往往偏离了产业政策实施的初衷，还留下严重的政策依赖，企业或地区参与竞争的意愿和能力下降，支撑产业成熟和持续发展的动力明显不足。目前，处理两类政策与法律之间关系的矛盾已经明朗化。随着反垄断法与反不正当竞争法的实施与修改的讨论，竞争法律优先适用和一般适用的地位已经不容争议，在竞争政策的框架内构建统一、协调的竞争法律体系也得到高度认同。为此，竞争政策基础性地位的确立，有利于行业监管政策与法律的制定要以“不违反竞争法的基本宗旨”为前提。行业法中关于竞争行为的规制条款不得减损竞争法的效力，竞争执法机构应当保留一般执法权和兜底执法权，以避免目前行业监管法所存在的执法空白，这些都必须以国家明确清晰的竞争政策目标为前提。
积极推动在其他经济政策的制定和实施过程中充分考虑竞争政策的因素，有助于其他经济政策工具的运用，通过有效的协调机制以及结构调整来整合经济政策，从而协力推动经济的可持续发展。“绿色壁垒”往往成为区域之间限制竞争的集中表现。在这方面欧盟的做法值得借鉴。欧盟委员会提出环境政策与竞争政策虽然有各自不同的具体目标，但两者之间不存在根本性矛盾。在确立竞争政策优先的基本原则之下，应该正确对待“绿色壁垒”，配合环境政策灵活发挥竞争政策的功能。
四 竞争政策重新定位面临的困境
尽管竞争政策基础性地位呼之欲出，但是路途依然艰难。各种理论困惑和现实矛盾不断干扰着竞争政策定位的进程。关于政策之争的理论探讨还在继续，这里仅就我国存在的现实问题略加讨论。
（一）对经济发展与竞争政策的关系评价存疑
经常听到一些质疑竞争法与竞争政策实施效果的议论，比如，经济困难时期企业抱团取暖可以克服危机，政府鼓励扶持政策带来的高速增长使国家迅速发展，因此得出不竞争的市场状态反而促进经济的增长；又比如，强调市场准入政策，让具有强大竞争实力的企业自由进入市场，造成不公平竞争，反而容易导致形成垄断；再比如，保护中小企业反而使政府政策承受更大压力，因为容易形成市场恶性竞争的局面；等等。这些都是经济转型国家必须面对的特殊难题，因为在发展中国家，尤其是转型经济国家，国家竞争政策的目标、内容和范围较之发达国家更为复杂。其实，仅有竞争法律和竞争政策的存在，并不能说明它可能产生的影响，竞争法与竞争政策的作用取决于实际执行的程度，有时还取决于某些特殊规定，即在权衡之后做出某些限制竞争的决定。造成上述问题的原因不是事实竞争政策，恰恰相反，正是竞争政策没有确定其主导性定位，才会在这些问题上不能合理发挥作用，或者不能及时地转换政策。因此，笔者认为，单纯讨论国家竞争政策与经济发展和富裕之间的关系是不现实的。应该将竞争政策置于长期保持竞争性市场，坚持阻止和削减来自市场和政府方面对竞争的损害这一竞争政策的“最高目标”，才能使得竞争政策可以对各类经济政策和法律法规的制定与实施产生“无处不在”的影响。
（二）实施竞争政策的推力与阻力都来自政府
实施竞争政策的推力与阻力都来自政府，是一个矛盾的现象，也是转型经济国家特有的现象。市场经济基本规律决定了我国市场经济的运行必定引发对竞争政策的迫切需求，并且与成熟国家的市场经济和国际惯例日趋相同。在市场经济比较发达的国家，竞争政策的基础性地位越来越受到各国政府的认同，即便是缓和经济危机的短期刺激政策和竞争政策的长期效应之间也得到了理性的平衡。我国的特殊国情使我们存在竞争政策实施的推力与阻力共存的现象，而且主要来自政府改革政策的制定。政府是我国进行改革的初始动力，也是制定和实施竞争政策的主要推力。随着改革的深入，市场主体开始成为竞争动力与推力的真正源泉，而政府却由于对部门利益和地区利益的片面追求，行政权力演变为市场进一步扩张的阻却。竞争政策基础性地位确立的障碍主要来自政府及其产业政策笼罩下的国有企业、垄断行业和相关扶持的区域。有些曾经的竞争政策积极推行者，在当前经济遭遇周期性下行困难时，也难以坚守竞争政策的底线。政府作为公共政策的供给方，必须与市场的需求相适应。但是目前在很大程度上政府法政策供给依然存在传统思维的惯性。不尊重市场运行规律，对产业政策过于倚重，尤其是在经济遭遇周期性困难时，驾轻就熟的是干预市场的“任性”之举，越是局部的政策越是背离竞争政策，政府的政策供给与市场的需求之间存在错位甚至裂口的现象不可避免。这不仅影响实施竞争政策的决心与进程，还在一定程度上抵消着改革的成果，成为确立竞争政策基础性地位的障碍。
（三）利益博弈加剧竞争政策的需求冲突
虽然有越来越多的人发现竞争以及以维护竞争为宗旨的竞争政策才是促进产业发展和创新的原动力，但是随着经济体制改革的深入，不同利益主体对保护竞争的各项政策（与立法）产生新的分歧并进行角逐。这主要表现在强大的国有经济与广大的民营经济的不同政策需求。中国的民营经济已经具备相当实力，在它们中，资金雄厚、技术领先、管理科学的先进企业已经不少，已在世界市场范围内参与竞争。他们对于不够令人满意（实际上是不够先进）的竞争政策有着强烈的切身感受，对于公平竞争环境有着极为迫切的需求。这是推动国内竞争政策发展的强大动力。相比之下，国有经济因长期处于受保护地位，虽然随着改革深入，地位和待遇受到挑战，但他们寻求政策庇护的愿望与动力有增无减。国有企业对于竞争政策的基础性地位的需求并不迫切，相反还有某种程度上的抵触情绪，令人担忧的是这种情绪还波及了其他的市场主体，削弱了竞争政策的实施。因此，当务之急就是在承认政策之间存在互相博弈合理性的同时，建立竞争政策的基础性地位，让竞争政策理念贯穿于其他经济政策，影响和约束其他经济政策的制定和实施。
（四）与国际社会竞争政策的对接尚有距离
与国际社会的竞争政策对接是由市场规则的国际共识与我国发展的阶段性特征决定的。成熟的市场经济国家已于21世纪初开始建立竞争政策的国际标准，从竞争法实施的指导思想到竞争政策实施的体系、方法、措施等层面，推动竞争政策实施理念和具体技术的标准化和体系相对成熟。相比之下，我国虽然已经开始全面融入世界经济体系，在不少方面（如互联网产业等）已经大幅领先，但在竞争政策方面还未能融入国际竞争政策体系。虽然现在国际上贸易保护主义时有抬头，但贸易与投资自由化、简化行政许可程序、增强企业自治和实行事后规制、强化竞争法和竞争政策的实施依然是国际主流。国内竞争政策的发展必须正视这一基本现实，国内竞争政策的发展必须正视这一差距，若不重视竞争政策在一国经济政策体系中的基础性地位，很可能会阻碍市场经济体制的最终确立，不仅影响经济的可持续发展，还将会与世界水平不能迅速对接，并承受由此带来的不必要后果。
五 推进我国确立竞争政策基础性地位的展望
我国市场经济发展处于转型阶段的关键时期。在全面建成小康社会的总目标指引下，发展战略已做调整，对于基本经济政策的定位，中央政府的顶层设计决策明确，社会公众对维护竞争机制也已达成共识，确立竞争政策基础性地位的时机基本成熟。这不仅是我国体制改革深化的必要前提，也是最终建立社会主义市场经济体制的基本前提与保障。要实现这一目标应尝试从以下措施展开。
（一）全面制定国家竞争政策发展总体规划
首先，竞争政策的基础性地位应当通过国家竞争政策实施规划（纲要）加以确立，这是制定和实施其他经济和社会政策的基础。不少发展中国家和转型经济国家都努力通过制定竞争政策规划（纲要）确立竞争政策的基础性地位。一方面，其他经济和社会政策的制定和实施不得与竞争政策相抵触、借助于竞争审查和审查机制对影响竞争的公共政策的出台进行阻却；另一方面，一旦其他经济和社会政策在实施过程中出现与竞争政策相抵牾的情况，应通过政策之间的协调机制尽量将冲突降到最低。我国竞争政策的基础性地位不能仅仅以中央和国务院文件中部分章节内容的形式存在，因为以缺乏总体纲领性的规划来推动实施竞争政策是难以真正实现确立竞争政策基础性地位的目的的。
其次，竞争政策作为国家基础性经济政策决策，应当体现在法律中。虽然《反垄断法》明确了国务院反垄断委员会的职责，但是尚未明确竞争政策的内涵与定位。同时要在主要的市场经济法律制度中，将竞争政策的基础性地位通过具体的规定加以体现。比如通过立法将竞争审查的制度内容进行规定，在行业管制法中规定不能有与竞争原则相悖的规定，在国家的宏观调控立法中强调调控原则以不影响市场竞争为底线，等等。
最后，确立竞争法律优先适用的实施体制。建立竞争政策与其他经济政策尤其是产业政策之间的协调机制的关键是要设计好政策协调中的权限配置和程序规定。制定明确竞争法律优先适用和一般适用的地位，包括在立法环节统一界定法律概念与行为评价标准，避免行业法与竞争法的冲突。竞争执法机构对其他部门拟定的涉及竞争法事项的政策和规章提出修改建议。行业监管机构在制定、修订以限制竞争事项为内容的法律规则时要事先与竞争执法机构协商。在赋予竞争执法机构行业立法咨询建议权的同时，也给行业监管机构在相关规则制定前的协商义务，以最大限度地增加竞争规则的一致性等。
（二）在竞争政策指导下实施反垄断法
反垄断法实施需要接受竞争政策的指导，这是成文法在应对社会快速变迁环境时必然出现的实施需求，执法政策日益成为法律适用的重要条件，反垄断法的不确定性使得这种执法政策更为必要，任何超前或者滞后于竞争政策目标的标准都将降低反垄断法实施的效率。在各国竞争法实施的实践中，上述标准的确定和界限的划分，无一不是与其国家的竞争政策目标相吻合。我国在决定这些标准和界限时，同样离不开对竞争政策的整体把握。
值得一提的是，反垄断法律制度在规制市场主体的垄断行为和规制政府反竞争行为方面具有同样的效力，尤其是行政执法方面，为此，加强对行政性垄断的反垄断执法是应该努力实现的。在一些权力集中的转型经济国家，如乌克兰、匈牙利、俄罗斯等国家的执法机构在对待政府限制竞争行为中的权力规定值得借鉴。我国《反垄断法》实施时间不长，但在纠正政府限制竞争方面成绩斐然，一系列行政垄断案件的查处和审理对权力部门的警示作用相当明显，防止“滥用行政权力排除限制竞争”的竞争理念开始向权力机构渗透，这在一定程度上制约着权力行使。
（三）全面规制政府限制竞争行为
以竞争政策为路径，以反垄断法和公平竞争审查制度为双翼，对以行政权力为来源所实施的限制竞争行为进行规制，是完整有效的制度安排。因此，应该建立“以竞争政策作为我国基本经济政策，以市场机制是否受到损害为政府经济权力运行判断的基本标准，以竞争政策的制定和实施为政府经济权力运行的规制路径，建立制约和监督政府经济权力运行的制度体系”。尽管反垄断法在规制行政性垄断方面卓有成效，但是，已形成的市场壁垒很难消除，即使消除，行政垄断已经造成的后果也难以弥补和恢复。以竞争损害为标准的行政审查制度的实施势在必行。
实施公平竞争审查制度是国际社会广泛应用的规制政府行为的有效制度，与我国市场经济发展阶段相契合，与体制改革节点相呼应。实施竞争性审查评估是直接针对政策制定和立法行为的措施，以是否能够保障和促进市场机制的发展为目标，对政策与法律进行全面的价值校正。这不仅可获得直接改变国家政策法律的效果，更为深远的意义在于一国经济生活的准则将更加有利于市场经济。不仅将政府的反竞争行为置于政府经济权力运行规制的整体目标之下，而且还将政府经济权力的运行全面纳入国家竞争政策的制度建设之中，这是理清政府与市场关系的治本之策。通过竞争审查，政府将避免决策陷入图一时一地之效益选择发展路径、最终可能与发展目标背道而驰的泥淖。因此不仅需要对正在审议的政策法律法规是否符合竞争机制进行增量审查，而且要进一步对现行政策、法律法规是否符合竞争机制进行存量审查，导入定期公平竞争审查机制。
（四）以竞争政策为导向推进垄断行业改革
垄断行业的政府管制由来已久（因而也称其为“管制产业”），如何划分政府管制和竞争政策作用的边界是改革需要拿出实质性解决方案的关键，也是竞争政策是否成为基础性经济政策的标志之一。在垄断行业中引入竞争是全球的发展趋势，但我国垄断行业问题汇聚了国有资本影响、政府配置资源等因素，与市场垄断行为相互交织、互为因果，改革的难度可想而知。任何单项改革措施都会因牵一发而动全身而导致效率不高甚至改革失利。这就提出了在国家竞争政策基础上进行协同改革。
首先，促进行业政策、国有经济政策、政府投资政策的拟定和实施朝着“竞争政策化”的目标进行，使垄断行业改革、削弱行政垄断和推动国有企业改革三方面的政策朝着同一个方向互动前行。加强对管制政策的竞争性评估（审查），如澳大利亚所有政府机构制定的各种公共政策都应当接受管制效果的评估分析，只要该政策可能对企业或非营利行业造成了影响。
其次，以竞争政策为导向推进垄断行业管制改革，实现监管方式和监管豁免的双重转变。监管方式的转变是指实现从“反垄断法豁免+政府管制”的传统管制模式向“放松行业管制+反垄断法规制”的现代管制模式转变。监管豁免的转变是指实现从“行业豁免向行为豁免”、从“一般豁免/例外适用”向“一般适用/例外豁免”转变。
最后，建立反垄断法与行业监管双重管辖制度，合理协调反垄断执法机构与行业监管机构的执法权限。
（五）以竞争政策为目标加快国有企业改革
国有企业的竞争问题备受质疑，一方面，国有企业作为“企业”必然要以营利为目标；另一方面，国有企业常常被赋予促进社会公益的更高目标，与企业的营利目标相抵牾。这就成了竞争政策实施必须要面对的问题。国有企业发挥其公益性职能应当主要是在垄断行业中的垄断性业务中加以实现；在竞争性领域，国有企业的竞争与私营企业的竞争应该一视同仁。特别是，由于与政府的紧密联系和一定的公益属性，国有企业相比于私人企业而言，往往具有政府补贴、税收优惠、信贷融资、人脉联系和政策支持等方面的竞争优势。如若不通过一定的措施消解这种不合理的竞争优势，使得竞争的开展在公平合理的基础上得以进行，那么市场竞争的机制将会被破坏，市场经济的发展也将受到阻碍。
在竞争政策视角下，对国有企业垄断行为的规制不能仅依靠反垄断法，还需要竞争政策的全面推进。竞争中立政策是深化国有经济改革的重要政策工具，竞争中立是指任何企业不能因为其所有制或者政府控制的性质而天然地享有竞争优势。政府应该始终在公有企业和私有企业竞争过程中保持中立的态度，以免产生人为设置障碍、袒护国有企业、扭曲公平竞争机制。经济合作与发展组织（OECD）指出，当市场中没有经营实体享有过度的竞争优势或竞争劣势时，就达到了竞争中立的状态。
竞争中立政策是深化国有经济改革的重要政策工具，长期来看，中国需要建立符合自身需求的“国有企业”竞争中立体系。以竞争中立作为竞争政策的重要组成部分，公平对待国有企业和其他所有制的竞争，可将国有企业的不合理竞争优势消解到最低。实质上，我国已经在建立中国版的竞争中立。中共十八大报告指出，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素；公平参与市场竞争；同等受到法律保护。《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》规定，各类市场主体要权利平等、机会平等、规则平等，政府监管要标准公开、程序公开、结果公开，保障市场主体和社会公众的知情权、参与权、监督权。
（六）推进竞争政策与消费者政策的融合
维护竞争本身并不完全等同于促进竞争。促进竞争的目标还要通过其他途径和方法共同作用才能实现，消费者保护政策便是实现促进竞争目标的主要政策工具。消费者的自由选择、自主消费需建设统一开放、竞争有序的市场体系，这是使市场在资源配置中起决定性作用的重要基础。竞争政策和消费者保护政策从不同方面——供给侧和需求侧力求实现市场有效运行的目标。我们应以竞争政策为导向促进消费者政策的发展。以倡导“消费需求激活供给侧的竞争”理念为重要突破，融合消费者政策与竞争政策，提升消费者保护在市场秩序的监督作用。
将消费者保护政策纳入竞争政策框架是完善竞争政策基础性地位的重要组成部分。消费者的选择权、监督权和评判权是激活供给侧竞争的最好动力。对消费者合法权益的保护也是国家竞争政策的主要目标，在有些时候可能是最终目标。将消费者保护政策纳入竞争政策的范畴。以竞争政策为依据支撑并融合消费者保护政策。强化消费者在竞争法中的地位，当竞争法的多元目标和保护消费者的目标发生冲突时，应当把消费者的利益放在首位，以确保竞争法实施的整体效果是正面的。
从保护消费者权益的角度看，不应局限于仅以消费者为受益方的单向政策设计，一方面要增加消费者在竞争法中的权利，包括选择权、监督权、评判权等；另一方面，要抛弃以往“绝对输赢”的陈旧思想，努力推动形成消费者与经营者共赢的消费者保护模式。在以竞争政策为主导的思路下，建立促进经营者和消费者整体发展的消费者保护政策体系新型理路。
（七）积极开展竞争文化的培育和弘扬
竞争文化可以归结为是“关于市场竞争的一系列思想观念、商业规则和法律制度的总称”。根据经济学理论，经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。一国的竞争文化对市场经济基础产生重大的影响和促进作用。适用竞争法和竞争政策比较缓慢和困难的原因，除了执法经验和技术不足之外，绝大部分可以归结为缺乏对竞争政策需求的认识，即竞争文化的薄弱。随着《反不正当竞争法》《反垄断法》等市场经济法律的制定与实施，我国原先淡薄的竞争文化得以迅速发育、生长，渐渐变得浓厚起来。“发展依赖竞争，竞争需要规则”逐渐成为人们必须接受的理念，并开始得到更广阔、更深层的渗透、弘扬。
人类社会的竞争文化是伴随着市场经济发育、发展、走向成熟的漫长历史过程自发形成的，因此，世界上除了少数先发展国家是通过内源式过程发展本国竞争文化，更多的国家和地区则是通过政府倡导的模式培育了本国和本地区的竞争文化。在世界范围内，依靠政府（主要是竞争主管机构）的作用推动竞争文化发展已经成为普遍做法和发展潮流。竞争文化的发育是否良好，可以集中表现为四个方面：政府营造平等竞争环境；经营者开展诚信公平竞争；竞争法律严格有效实施；消费群体抵制损害竞争行为。大力培育和弘扬竞争文化，推进符合我国国情的竞争文化建设，对于确立竞争政策基础性地位具有重要意义。
深入开展竞争法律实施的研讨。从相关竞争法律制度入手进行竞争文化的培育是外源式路径的重要方式，制度建设的讨论过程就是民众学习法律精神的过程，也是竞争文化传播与发育的过程。加强对执法和司法的机理研究和案例分析是发展中国家的竞争文化建设与发达国家不同的特有路径，通过竞争执法的方式推广竞争文化更具有现实意义，可以达到“审理一个案件，教育一批企业，纠正一种传统，改造一个行业”的效果，促进企业和政府认真开展“竞争合规”。事实证明，以符合竞争政策的竞争执法带动竞争合规和竞争文化的发展是最有效的路径。
明确竞争文化建设的重点是公共机构。针对承担制定经济政策（法律法规）的公共机构进行重点竞争推进，这是由我国改革重点所决定的。其已经从要素市场的改革转向转变政府职能，公共机构加强市场竞争意识已经成为当前改革的“深水区”，协调竞争政策与其他经济社会政策关系要求必须事先杜绝和减少影响市场竞争机制的政府立法和决策。我国建立市场经济体制的历史不长，在我们的文化中，依赖乃至夸大政府力量和作用的传统多，鼓励或尊重市场竞争的传统少。因此，文化的市场经济体制改革并不缺少对市场机制的谨慎，但对政府力量的警惕和约束往往心力不足。通过竞争文化的推进帮助我们改良文化传统，这对于中国的未来具有特殊意义。
重视竞争主管机构“非执法机制”的宣传。执法机关在努力实施竞争法律的同时，必须高度注重“非执法机制”的实施，即重视竞争推进（Competition Advocacy）工作，以达到从根本上促进竞争的目的。竞争推进是许多国际组织所认可的构建竞争文化的重要机制，它是指“由竞争主管机构采取非执法机制所实施的，旨在国内经济活跃的目的，而与促进国内竞争环境有关的措施”。竞争推进所依赖的主要途径是协调竞争主管机构与其他政府机构之间的关系，以及不断增进公众对竞争能带来利益的意识。有计划地展开专项竞争文化宣传活动，促进竞争政策和具体制度能够在实践中落实。设立“竞争政策宣传周（月）”，强化全国范围内的竞争倡导，同时针对全体社会成员，其具体目标是增进公众对竞争能带来利益的意识，以提高他们对竞争的优势以及竞争政策在促进经济增长、保护竞争方面的作用的意识。所有这些措施最后的落脚点都是构建良好的“竞争文化”环境。
六 结语
我国现阶段已经基本满足确立竞争政策基础性地位的时机与条件：在顶层设计方面，国家已经确定发展的总体目标；在经济体制改革方面，正在全面改变社会资源的配置方式；在政治体制改革方面，政府权力运行受到严厉约束；在民众意识方面，稳定持续发展形成社会共识。这些标志着我国确立竞争政策基础性地位的时代到了。我们的最终目标是：构建良好竞争环境和整体性的竞争生态；给垄断和企图垄断的行为施加舆论压力；为竞争政策和竞争法实施提供舆论支持；对中国经济持续发展提供源源不断动力。
（责任编辑：王红霞、任晓霞）