总报告

2016～2017年国家公共文化政策研究实验基地观察报告

傅才武 郭阳 魏冀

摘要： 2016年以来，我国以构建现代公共文化服务体系为核心目标，制定出台了多种公共文化政策法规和建设规划，重点突出公共文化服务体系法制化构建、完善基层公共文化服务体系、确定“十三五”时期文化改革发展规划等内容。对实验基地的观察表明，实验基地公共文化机构受国家文化政策的导向和激励效应较其他机构更为明显，实验基地公共文化机构服务能力的提升快于其他机构，群众文化参与积极性有所提高，免费开放资金落实基本到位；与此同时，存在部分公共文化机构财政投入边际效益递减、地区间投入不均衡、文化产品格式化供给模式与居民自主选择型文化消费模型不相适应等问题。建议建立、完善供给侧制度端的政策法规体系，推动国家公共文化政策的贯彻落实，引导社会力量参与共建，创新公共文化服务体系建设的体制机制，优化财政投入理念和方式，加强财政资金的管理和监督，加强公共文化政策效应评估，探索建立新型评价机制与评价体系。

关键词： 公共文化政策 公共文化服务 绩效

党的十八届五中全会提出要构建现代公共文化服务体系，推动基本公共文化服务标准化、均等化，推进公共文化服务设施网络建设。2016年以来，围绕现代公共文化服务体系建设的战略目标，国家制定出台了多种政策法规和建设规划，为了评估这些政策法规的实施效果，武汉大学课题组以国家公共文化政策研究实验基地为观察视角，通过实地调研观察2016～2017年国家公共文化政策的落实情况，并对近年的公共文化政策实施效果进行评估。

一 2016～2017年公共文化政策演进

党的十八届五中全会提出要加快构建现代公共文化服务体系，深化文化改革，要求“推动基本公共文化标准化、均等化发展，引导文化资源向城乡基层倾斜，创新公共文化服务方式，保障人民基本文化权益”，“增强改革创新艺术，全面加强文化建设，激发全民族文化创造力，为协调推进‘四个全面’战略布局和实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强大文化力量”。2016～2017年，我国公共文化服务政策体系取得重大进展，出台了公共文化服务体系建设纲领性文件和法律法规，重点突出公共文化服务体系法制化构建与加强基层文化服务能力建设，同时兼顾补齐贫困地区公共文化服务体系短板、提升社会参与程度、推动文化创意产品开发、加快公共数字文化建设等。一系列政策法规的出台进一步完善了中国特色社会主义文化法律制度，助力推进公共文化服务体系建设，保障人民群众基本文化权益，对统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局、深入推进社会主义文化强国建设产生重大的影响。

2016年5月，文化部、财政部发布《关于开展引导城乡居民扩大文化消费试点工作的通知》，在全国范围内开展引导城乡居民扩大文化消费试点工作，培育文化消费成为新的经济增长点和经济转型升级新的支撑点，推动文化体制机制改革创新。2016年5月11日，文化部、国家发展改革委、财政部、国家文物局发布《关于推动文化文物单位文化创意产品开发的若干意见》，依托文化文物单位馆藏文化资源，开发各类文化创意产品，按照试点先行、逐步推进的原则，确定了154家副省级以上的博物馆、美术馆、图书馆为试点单位，在开发模式、收入分配和激励机制等方面进行探索。2016年12月25日，《中华人民共和国公共文化服务保障法》出台，确立了“政府主导、社会力量参与”的公共文化服务格局，对公共文化设施建设、公共文化服务的内容质量、公共文化服务的管理运行和保障机制等做出了明确规定，引领和推动现代公共文化服务体系建设全面深入开展。2016年12月29日，文化部、新闻出版广电总局、国家发展改革委、财政部印发《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》，把总分馆制建设纳入现代公共文化服务体系，进一步健全城乡基层公共文化设施网络。2017年1月23日，国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，规划提出以促进城乡、区域、人群基本公共服务均等化为主线，保障全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务。2017年2月23日，文化部发布《文化部“十三五”时期文化发展改革规划》，系统地阐明了“十三五”时期文化建设的总体要求、目标方向、主要任务、重要举措等。2017年5月4日，文化部发布《“十三五”时期繁荣群众文艺发展规划》，鼓励推出优秀的群众文艺作品，广泛开展群众文艺活动，完善群众文艺工作机制，培育和壮大群众文艺力量。2017年5月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》，明确指出坚持政府主导、社会参与、重心下移、共建共享的原则，加快构建普惠性、保基本、均等化、可持续的现代公共文化服务体系。2017年5月25日，文化部发布《“十三五”时期文化扶贫工作实施方案》，推动贫困地区公共文化服务体系建设，实施贫困地区民族自治县、边境县村综合文化服务中心覆盖工程。2017年7月7日，文化部发布《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》，以完善设施网络为基础，以丰富服务内容、强化资源整合、提高服务效能为重点，以完善体制机制为保障，努力构建覆盖城乡、服务高效、惠及全民的公共图书馆服务网络（见表1）。

二 基于实验基地的国家公共文化政策效果检视与评价

截至2017年9月，在国家文化财政部门的支持下，武汉大学国家公共文化政策研究实验基地已在全国范围内签约100家文化机构，涵盖我国东部、中部、西部、东北8个省份的图书馆、博物馆、文化馆（群艺馆）、演出团体、文化站、非物质文化遗产中心等各类文化主体，覆盖了省级、地市、县、乡镇各级各类公共文化机构。本文主要以图书馆、博物馆、文化馆、文化站四类公共文化服务机构作为本年度重点观察对象进行政策效果分析。

（一）实验基地2015～2016年基本情况分析

图书馆方面，2017年实验基地中共有公共图书馆20家，其中省级场馆6家、市级场馆8家、县级场馆6家。相比2015年，2016年实验基地省级及县级财政拨款分别减少了2.2%、17.2%，市级财政拨款增长了7.4%；除省级场馆从业人员数增长外，市、县级图书馆从业人员数均有所下降；各级图书馆藏书量和总流通人次均有增长，省级藏书量增长率为4.9%，市级为5.9%，县级为7.6%，省级总流通人次增长率为16.7%，市级为11.0%，县级为1.1%。从投入产出效率来看，省级和县级的效率要优于市级（见表2）。

博物馆方面，2017年实验基地中共有博物馆16家，其中省级场馆6家、市级场馆8家，县级场馆2家。相比2015年，2016年各级博物馆财政拨款均有较大幅度的减少，省级、市级、县级分别下降3.7%、14.7%、12.4%；省级藏品数下降16.3%，市级藏品数增加36.2%，县级藏品数增加一倍；在产出指标上，省级、市级举办展览次数大幅增长，参观人次有较大波动，举办展览次数与参观人次没有呈现明显正相关性，省级展览的公众参与率呈下降趋势；县级场馆在产出指标上有较大幅度的下降。博物馆行业从业人员不断减少，人才持续流失，2016年实验基地博物馆从业人员平均减少1.0%。从投入产出效率来看，市级的效率情况要明显好于省级和县级。以湖北省武汉市博物馆为例，2015年武汉市博物馆人员编制96人，人员实际数124人，2016年人员编制增加到101人，工作人员数量反而减少至88人，下降29%，从人员结构上看，2016年高级职称人数减少24人，中级职称人数减少10人，专科以上（包括本科及以上）减幅高于中专以下，人才流失问题突出（见表3）。

文化馆方面，2017年实验基地中共有文化馆21家，其中省级场馆7家、市级场馆10家、县级场馆4家。数据显示，2016年在投入指标上，省级、市级文化馆财政拨款有一定幅度的减少，县级财政拨款有所增加，各级文化馆从业人员数均有一定程度的减少；在产出指标文化服务次数上，省级文化服务次数及服务人次骤降，县级场馆的文化服务次数也大幅下降，只有市级场馆的两项产出指标有所提升（见表4）。

文化站方面，2017年实验基地中共有文化站15家。相比2015年，在投入指标上，2016年文化站在财政拨款和从业人员数上有大幅度的增长，财政拨款增幅28.1%，从业人员数增幅29.5%；在产出指标上，文化服务次数变化不大，但文化服务人次有较大幅度的增长（见表5）。

（二）公共文化政策实验基地绩效分析

1. 2016年实验基地数据与全国公共文化场馆数据绩效对比分析

（1）图书馆绩效分析

第一，实验基地财政投入实际低于全国均值，但产出高于全国均值，绩效水平较高。从投入指标来看，2016年公共文化政策实验基地图书馆从业人员、藏书量、总流通人次均值均远高于全国，主要原因为实验基地中省图书馆在数量上所占的比重较高，从业人员、藏书量高于市县级。从数据上来看，实验基地财政拨款均值与全国财政拨款均值持平，分别为453.4万元、448.9万元，但基于实验基地省图书馆较多这一现实因素，基地图书馆整体财政投入实际低于全国平均水平。从产出指标来看，基地图书馆总流通人次达84.7万人次，增长率12.9%，均高于全国均值，说明虽然实验基地财政投入指标低于全国均值，但产出指标高于全国均值，绩效水平较高。

第二，图书馆行业边际效益递增，可适当增加财政投入。2016年实验基地投入情况为，财政拨款增幅4.2%、从业人员减幅1.0%、藏书量增幅5.6%，产出情况为总流通人次增幅12.9%。从全国图书馆数据来看，投入情况为，财政拨款增幅10.9%，从业人员增幅0.9%，藏书量增幅7.1%，产出情况为总流通人次增幅11.6%。实验基地图书馆与全国图书馆的数据共同印证在图书馆行业边际效益呈现递增现象，可进一步增加公共投入（见表6）。

（2）博物馆绩效分析

第一，实验基地博物馆举办展览收效不理想，单纯增加展览次数对于参观群众的吸引力度不大。2016年实验基地博物馆举办展览次数增加12.9%，但参观人次减少0.6%，在增加办展次数的情况下，参观人次不增反降。比较2016年全国博物馆产出情况，举办展览次数降低1.1%，但参观人次增长2.1%。可以看出，相比较全国，实验基地博物馆举办展览收效不理想，办展次数增加而参观人次下降，依靠增加展览次数无法吸引更多群众参观。

第二，博物馆行业呈现边际效益递减现象，较大的公共资源投入难以实现服务产出的同步提高。2016年实验基地博物馆财政拨款增加4.2%、藏品量增加5.6%，参观人次反而降低了0.6%。从全国数据来看，财政拨款增加3.2%，藏品量增加2.5%，参观人次增长2.1%，低于投入水平（见表7）。实验基地博物馆数据和全国博物馆数据表明在博物馆行业较大的公共资源投入难以实现服务产出的同步提高。从投入产出的绩效角度考虑，传统的单纯增加对博物馆财政投入的方式已难以带来更高效率，需进一步调整优化财政投入方式和政策激励机制。

（3）文化馆绩效分析

第一，从整体上看，实验基地文化馆效益较低，投入与产出均呈下降趋势，与全国平均水平差距较大。从投入上看，2016年实验基地文化馆财政拨款减少2.1%，从业人员减少16%，从产出上看文化服务次数减少4.7%，文化服务人次减少2.1%，对比2016年全国文化馆投入产出各指标增幅较大的情况，2016年实验基地文化馆效益较低，呈全面下降趋势。

第二，实验基地文化馆呈现边际效益递增现象，基地产出负增长与投入低有直接关系。从全国文化馆数据来看，2016年财政拨款增长率为11.9%，但却拉动了文化服务次数10.1%的增长及文化服务人次5.1%的增长，表明文化馆行业仍处于边际效益递增阶段。而实验基地文化馆数据情况，财政拨款下降2.1%，从业人员骤减16%，但文化服务人次仅下降2.1%，与财政减幅持平，说明基地文化馆产出呈负增长与财政投入低有直接关系，建议在基地文化馆增加投入（见表8）。

（4）文化站绩效分析

第一，实验基地文化站的财政投入高于全国平均水平，但产出呈边际效益递减趋势。2016年，从投入情况来看，实验基地文化站的财政投入和从业人员无论在均值还是增长率上，均高于全国平均水平，但从产出指标来看，实验基地文化站的绩效情况并不理想，全年文化服务次数的均值和增长率均低于全国平均水平，趋近于30%的投入增长率仅产生4%的服务次数增长率，而全国文化站不到20%的投入增长率，却产生比重大致相当的产出增长率，表明实验基地文化站面临着较为突出的边际效益递减问题。

第二，实验基地文化站服务质量相对较高，文化参与率高于全国平均水平。从产出情况来看，虽然2016年实验基地文化站的平均服务次数及其增长率低于全国平均水平，但平均服务人次及增长率却远高于全国平均水平，其中，平均服务人次是全国均值的7倍，服务人次增长率是全国均值的近3倍，说明实验基地文化站的服务质量整体较高，较好地激发了公众参与的积极性和热情，提高了文化服务的参与率和资源利用效率（见表9）。

2．从实验基地整体数据检视公共文化政策效果及存在问题

（1）公共文化政策对公共文化机构导向和激励效应明显，公共文化机构服务供给能力持续提升。实验基地图书馆及文化站服务质量相对较高，文化参与率高于全国平均水平。2016年基地图书馆整体财政投入实际低于全国平均水平，但从产出指标来看，基地图书馆总流通人次达84.7万人次，增长率12.9%，均高于全国均值，说明虽然实验基地财政投入指标低于全国均值，但产出指标高于全国均值，绩效水平较高。公共文化服务政策促进了公共文化服务能力显著提升，激发了群众文化参与的积极性。

（2）公共文化机构出现边际效益递减现象，财政保障标准和保障方式存在进一步优化的空间。除图书馆、文化馆情况良好外，实验基地博物馆与文化站的公共投入呈现边际效益递减趋势。2016年实验基地博物馆财政拨款增加4.2%、藏品量增加5.6%，参观人次反而降低了0.6%。较大的公共资源投入难以实现服务产出的同步提高。从投入产出的绩效角度考虑，传统的单纯增加对博物馆财政投入的方式已难以带来更高效率，需进一步调整优化财政投入方式和政策激励机制。

（3）中央补助免费开放资金基本落实到位，但地方相应的财政支出责任未完全落实到位。根据实验基地调研数据来看，调研样本中的图书馆、博物馆、文化馆和文化站均实行了免费开放，2016年各地文化机构中央补助免费开放经费基本落实，带动地方政府的跟从性投入。除部分未提供数据的场馆外，各级图书馆、博物馆中央补助资金和地方配套资金落实情况良好。文化站的中央免费开放经费基本到位，但也有地方配套资金未到位情况，如黑龙江省吉兴文化站，地方应配套资金2.5万元，实际未落实。

（4）财政投入增量显著，地区间投入不均衡。以湖北省文化事业投入为例分析，2016年全省文化事业费为29.04亿元，省本级和武汉市的文化事业投入之和占比超过一半，达56.24%，基本形成武汉市公共文化投入“一枝独大”的局面。2016年，全省人均文化事业费为49.35元，然而在13个市州中，仅有武汉市人均文化事业费超过了平均水平，并且地区间人均文化事业费差距很大。

（5）文化产品供给能力提升，但格式化供给模式与居民自主选择型文化消费模型不相适应。当前，在信息技术的培育下，居民的文化需求已呈现多元化、个性化和选择性消费特征，公共文化服务机构的业务模式与居民的文化需求结构不相适应。根据武大课题组的调查发现，中西部地区的基层公共文化机构在数字文化产品日益主导居民文化消费空间的环境下，部分图书馆、文化馆乃至博物馆等基层公共文化机构已经从居民文化生活的中心退到边缘位置，正在逐步减少其在国家文化治理结构中的重要性。由于存在消费者“用脚投票”机制，一旦公共文化机构主导的公共文化供给不符合居民真实的文化需求，就会导致“体制空转”。这在民众眼中，就是损耗国家的宝贵公共资源，与国家借助公共文化产品强化国家合法性资源建设的初衷相背离。

三 对策和建议

（一）建立、完善供给侧制度端的政策法规体系，推动国家公共文化政策的贯彻落实

完善的政策法规体系是推动现代公共文化服务体系建设的重要保障。党的十八届三中全会以来，我国文化政策进入一个密集出台和快速调整的时期，一系列关于公共文化服务体系建设的政策相继出台，推动文化政策体系朝着系统性、均衡性和交互性的方向发展。在国家文化政策的强力支持下，无论是从全国层面的情况来看，还是从武汉大学实验基地的微观观察案例来看，我国公共文化服务体系的建设已取得明显进展，总体上符合国家文化强国战略的目标和方向。但从整体来看，无论是和国外文化行业相比，还是和国内其他行业相比，我国当前公共文化领域相关的法规、政策和制度仍不能完全满足行业发展的需要。虽然国家层面已出台了《公共文化服务保障法》，但由于运行时间较短，相应的配套政策尚未系统跟进，公共文化服务体系建设仍未形成一个完整而系统的行业政策促进体系。

因此，应在继续贯彻落实现有的、以《公共文化服务保障法》为核心的法律政策体系的基础上，深入推进法律法规摸底调查和分析研究，借鉴国家文化行业的法律法规，制定和出台全面而系统的行业性法律法规，推进法规政策的分类、细化，优化不同部门和不同层级相关政策的协同效率，充分发挥文化政策对文化机构的激励效应和主导作用，从政策层面为公共文化事业的发展提供有力的保障。

（二）引导社会力量参与共建，创新公共文化服务体系建设的体制机制

社会力量参与公共文化服务体系建设，是实现国家公共文化多元治理、建设现代公共文化服务体系的基本要求，对于提高公共文化服务的效率和质量、激发全社会的文化创新和创造活力具有重要的促进作用。当前，受制度激励不足、机制不完善、政策落实困难等诸多因素的影响，社会力量参与公共文化服务总体呈现意识弱、规模小、稳定性差等特征，以实验基地的文化机构为例，各类单位中社会力量捐赠、赞助的情况多为偶发，数量少、持续性差，参与公共文化建设的情况就更为罕见，阻碍了公共文化领域政府与社会“共同治理”结构的形成。2015年5月国务院办公厅发布的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，从政策层面为培育和壮大社会文化力量提供了有力支撑。

下一阶段工作中，建议：一是各省要根据地方实情，进一步研究出台地方性指导意见，与中央形成呼应；在中央和地方层面形成良好的制度创新环境，积极推动社会力量参与公共文化服务政策的贯彻落实，努力营造政府与社会合作的良好环境。二是充分发挥税收优惠政策的导向和激励功能，进一步落实鼓励社会组织、机构和个人捐赠以及兴办公益性文化事业的税收优惠政策，企业、个人对公共文化机构符合税法规定的捐赠，准予在所得税税前扣除。有条件的地方财政可设立捐赠投入财政配比资金，对公共文化机构接受的符合条件的捐赠收入实行奖励补助，鼓励多渠道筹集资金。

（三）优化财政投入理念和方式，加强财政资金的管理和监督

对实验基地的观察发现，不同类型、同一类型不同行政层级的公共文化机构在投入产出效率上存在不同程度的差异，边际效益递增和边际效益递减现象、投入冗余和投入不足现象并存。原因在于现行财政管理体制、财政投入模式与当前国家文化管理体制、文化发展的实践进展存在错位。因此，必须创新公共文化服务体系建设的财政保障观念，建立与现代财政体制相适应、与公共文化领域发展相适应的文化财政保障机制。

首先，应改变传统的财政保障理念，树立“绩效拨款”和“以财政投入为主、政策引导激励社会参与”的理念，在明确政府事权范围和财政投入范围的基础上，把多元共建、多元共享理念作为公共文化领域创新机制、提升绩效的重要路径。其次，明确划分中央与地方公共文化的支出责任，在文化投入结构中，逐步完善对地方的奖励制度建设，逐步解决支出结构不合理、结余较多、层级分配不均衡等问题，通过引导和规划地方政府的支出责任，不断加大国家公共文化投入的总量。再次，创新资金投入方式，探索以奖代补、基金运营和政府购买服务等灵活多样的资金投入模式，同时加强对原本分散的基层文化项目和公共资源的整合使用，努力避免分散投入、重复投入与过度投入。最后，不断提高公共文化资金和项目的管理水平，加强对资金分配决策的论证、使用过程的监管和产出结果的评估，推进公共文化资金使用管理的标准化和规范化。

（四）加强公共文化政策效应评估，探索建立新型评价机制与评价体系

公共文化政策效应评估是衡量公共文化决策正确与否的关键环节。加强公共文化领域的政策效应评估，有助于判定该项政策是否达到了预期的目标，总结得失与教训，进而对政策的延续、调整或终止形成科学准确的判断。当前，我国公共文化政策领域尚未建立科学的绩效评估机制，评价激励机制薄弱日益成为制约公共文化管理科学化、民主化决策，实施有效政策激励体系的“制度性瓶颈”。

建议：第一，树立公共文化政策和公共文化资金的绩效管理意识，改变过去重“量”轻“质”、重结果轻效益的理念，把绩效评价作为公共文化机构财政投入调整以及财政政策制定的重要依据。第二，加强对全国不同层级、各类型文化机构的绩效评价标准和机制研究，研究确定不同绩效水平的文化机构的投入标准，进一步完善以满足公众需求为导向的公共文化政策绩效评估指标体系，建立我国文化机构投入绩效管理的理论基础。第三，创新公共文化机构的绩效评价模式，广泛借鉴国内外的相关经验与做法，改革行业自评和政府主管部门评价的传统方式，引入高校科研机构等第三方评价机构，促进绩效评估过程的多元主体参与，建立完善第三方评价机制。第四，完善绩效评价结果反馈制度和奖惩机制，强化绩效评价结果在财政投入中的运用，加强对公共文化机构的激励约束，并将评价结果作为财政补贴奖励资金的参考，以此来保障公共文化政策的公平性、公开性与规范性。