第一节 突发事件

政府应急管理活动是以对突发事件的发生以及发展规律研究为基础的，因此我们必须了解突发事件的含义和主要特征，突发事件的分类、分级和分期等制度。

一、突发事件的含义及其特征

（一）突发事件的含义

突发事件中的“突发”是指突如其来、出乎预料、令人猝不及防的状态；“事件”则是指在社会上和自然界所发生的各类较大和重大事件。突发事件是人们尚未认识到的在某种必然因素支配下瞬间产生的，给人们和社会造成严重危害、严重损失且需要立即处理的破坏性达到一定程度的事件。《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）把突发事件界定为：“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件。”

（二）突发事件的特征

根据我国社会公众对突发事件约定俗成的理解和法律法规的规定，突发事件具有如下特征。

1．突发性

突发事件具有突然发生、突如其来、出乎管理者预料的特征。管理者对事件的发生出乎预料，即在什么时间、什么地点、因什么原因、发生什么事件、造成什么危害、能否及时得到控制等缺乏清晰准确地判断。虽然有些突发事件存在发生征兆和预警的可能，管理者能够提前捕捉到一些信息，但由于事件真实发生的时间、地点、规模等管理者不易准确预见和判断，同样具有突发性。由于事发突然，在管理者和公众心理上高度震惊，易产生恐慌情绪，表现出听信各种谣言、逃离事发现场等行为。在资源上，人财物等各种应急资源提前没有做好充分准备，容易出现暂时性短缺，发生无序哄抢行为。由于缺乏必要的或可行的预案、具体有效的手段、可以调配的资源和应对措施等使得各项准备不到位。

2．危害性

突发事件是造成或者可能造成严重的社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的事件。从突发事件危害的影响方式来看，包括客观损失和主观影响两个方面。其中，客观损失包括人员伤亡、经济损失、环境影响、社会秩序破坏等；主观影响包括政治影响、社会影响、媒体关注度、敏感程度等。突发事件发生后，要求管理者迅速做出决策，调动和配置一切可得资源进行应对，尽快控制事态，消除不利后果，保障生命财产安全。从突发事件危害的影响周期来看，有些破坏是暂时性的，随着突发事件处置的结束逐步消除，而有些破坏产生的影响则是长期的。这就要求管理者尽快控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序。如果对突发事件的处置不当或不及时，可能引发各种次生、衍生灾害，带来经济、社会和政治等方面的严重影响，甚至造成难以预计的严重危害社会的后果。

3．不确定性

突发事件通常在发生的状态、发生的原因、发展变化的过程、造成的后果等方面具有高度的不确定性，表现出信息不及时、不准确、不全面、不对称等特征，造成决策困境。突发事件发生后的第一时间，各种信息高度混杂，到底是自然原因、人为原因、技术原因还是管理原因，经常无法用常规性规则进行判断，通常需要经过比较长的调查核实后方能确定。突发事件发生后，许多不确定因素在随时发生变化，事态的发展也会随之出现变化。究竟事态会朝哪个方向发展，是好转还是恶化，在较短时间内往往难以研判，并且其后的次生、衍生灾害和可能涉及的影响没有经验性知识可供指导。在造成后果方面，究竟事态会产生哪些严重危害，最终能否得到有效控制和解决，取决于各方面的因素，事件发生的第一时间往往难以确定，通常需要在事件发生一段时间后才能渐渐清晰。

4．公共性

突发事件无论是自然灾害事件还是公共安全事件，其影响均涉及社会公共领域。应对主体则主要是政府等公共部门，同时，社会公众都要积极参与应对并从事件中总结学习，这使得政府面对的公共领域突发事件有别于企业等私人领域发生的突发事件。在危害对象方面，突发事件可能会对社会系统的基本价值观和行为准则构架产生影响。其影响范围是在社会公共领域，涉及的主体是公众。在应对主体方面，突发事件要求政府等公共部门使用公共权力、调动公共资源，尽快控制事态发展，减轻事件造成的危害。经过突发事件的考验后，整个社会都应通过认识和思考，重新调整社会系统的行为准则和生活方式，重新塑造自身的基本价值观。与公共领域发生的突发事件不同，在企业经营管理活动中，由于外界环境因素或企业自身引起以及出人意料地发生，给企业造成严重危害、损失或影响且需要立即处理的企业突发事件。其影响范围主要是在企业相关利益主体，应对也主要是在企业层面展开。在一定条件下，企业突发事件也可能转化或升级为公共领域的突发事件。

二、突发事件的分类

突发事件的种类纷繁复杂，可以按照不同标准对其进行划分。例如：按照成因，分为自然性突发事件和社会性突发事件；按照危害性，分为轻度突发事件、中度突发事件、重度突发事件；按照可预测性，分为可预测的突发事件、不可预测的突发事件；按照可防可控性，分为可防可控的突发事件、不可防不可控的突发事件；按照影响范围，分为地方性突发事件、区域性突发事件或国家性突发事件、世界性突发事件或国际性突发事件。

根据突发事件的发生过程、性质和机理，我国《突发事件应对法》把突发事件主要分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类。这四大类突发事件往往相互交叉和关联，某类突发事件可能与其他类别的事件同时发生（如“大灾之后有大疫”，重大地震和洪涝灾害可能伴随着重大动物疫情），或者引发次生、衍生事件（如环境污染和生态破坏事件可能引发群体性事件）。

（一）自然灾害

自然灾害是指由于自然异常变化造成的人员伤亡、财产损失、资源破坏等现象或一系列事件。其本质特征是由自然因素直接导致。主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。

（二）事故灾难

事故灾难是指突然发生的，造成或者可能造成重特大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏和对全国或者一个地区的社会经济稳定、政治安定构成重大威胁和损害，有重大社会影响的涉及安全生产的紧急事件。其本质特征是由人们无视规则的行为所致。主要包括工、矿、商、贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。

（三）公共卫生事件

公共卫生事件是指突然发生的，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。其通常由自然因素和人为因素共同所致（近年来公共安全事件常常与食品安全事件并列）。

（四）社会安全事件

社会安全事件是指社会上发生的重大群体性事件、严重暴力刑事案件、恐怖袭击等严重威胁社会治安秩序和公民生命财产安全，需要采取应急特别措施进行处置的突发事件。其主要由一定的社会问题诱发。包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。

三、突发事件的分级和分期

（一）突发事件的分级

突发事件的分级是依突发事件发生的危害程度、范围或社会影响的大小，将突发事件进行由低到高的级别划分。依照我国《突发事件应对法》的规定：“按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。”按照“既要有效控制事态、又要应急措施适当”的原则，根据突发事件的严重程度、可控性、影响范围以及突发事件应对的能力等因素，我国将突发事件相应地划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。

至于突发事件的级别划分标准我国国务院印发的《国家突发公共事件总体应急预案》对特别重大、重大突发事件分级标准作了详细规定，并同时明确，较大和一般突发事件的分级标准由国务院主管部门确定。国务院发布的《国家突发公共卫生事件应急预案》《国家安全生产事故灾难应急预案》《国家地震应急预案》等各类应急预案中对于自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等级别划分也做了具体规定。例如，特别重大和重大安全事故关于人员伤亡和经济损失的分级标准是，特别重大安全事故：造成30人以上死亡（含失踪），或危及30人以上生命安全，或直接导致经济损失1亿元以上的事故。重大安全事故：造成10人以上、30人以下（含失踪），或危及10人以上、30人以下生命安全，或直接导致经济损失5000万元以上、1亿元以下的事故。

《国家地震应急预案》规定将地震灾害事件分为四级。其中，特别重大地震灾害，是指造成300人以上死亡，或直接导致经济损失占该省（自治区、直辖市）上年国内生产总值1%以上的地震；发生在人口较密集地区7.0级以上地震，可初判为特别重大地震灾害。重大地震灾害，是指造成50人以上、300人以下死亡，或造成一定经济损失的地震；发生在人口较密集地区6.5～7.0级地震，可初判为重大地震灾害。较大地震灾害，是指造成20人以上、50人以下死亡，或造成一定经济损失的地震；发生在人口较密集地区6.0～6.5级地震，可初判为较大地震灾害。一般地震灾害，是指造成20人以下死亡，或造成一定经济损失的地震；发生在人口较密集地区5.0～6.0级地震，可初判为一般地震灾害。

《国家突发公共卫生事件应急预案》规定将根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围，划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。其中，特别重大突发公共卫生事件主要包括以下几方面。

（1）肺鼠疫、肺炭疽在大、中城市发生并有扩散趋势，或肺鼠疫、肺炭疽疫情波及两个以上的省份，并有进一步扩散趋势。

（2）发生传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感病例，并有扩散趋势。

（3）涉及多个省份的群体性不明原因疾病，并有扩散趋势。

（4）发生新型传染病或我国尚未发现的传染病发生或传入，并有扩散趋势，或发现我国已消灭的传染病重新流行。

（5）发生烈性病菌株、毒株、致病因子等丢失事件。

（6）周边以及与我国通航的国家和地区发生特大传染病疫情，并出现输入性病例，严重危及我国公共卫生安全的事件。

（7）国务院卫生行政部门认定的其他特别重大突发公共卫生事件。

（二）突发事件的分期

突发事件通常遵循一个特定的发生、发展和恢复周期，有发生、发展、减缓和结束等不同阶段，在不同阶段需要采取相应的不同措施。因此，需要按照社会危害的发生过程将各级突发事件进行阶段性分期，以此作为政府采取应急措施的重要依据。根据社会危害可能造成危害和威胁、实际危害已经发生、危害逐步减弱和恢复三个阶段，可将突发事件总体上划分为预警期、爆发期、缓解期和善后期四个时期。