第三节 我国应急管理的基本情况

党的十六大以来，特别是取得抗击“非典”斗争的重大胜利后，党中央、国务院在深刻总结历史经验，科学分析公共安全形势的基础上，以制定、修订应急预案为抓手，基本建立起应急管理的法制体系，初步形成了应急管理体制，全面加强了应急管理机制和应急保障体系，全面推进应急管理体系建设，应急管理的理论研究不断深入，将我国政府突发事件应对能力提升到了一个新的水平。

一、应急管理法治体系基本建立

在深入总结应急管理实践经验的基础上，我国针对突发事件应对活动制定出台了一系列的法律法规和规章，编制了大量的应急预案，使突发事件应对工作基本上做到了有章可循、有法可依。

（一）应急管理法律体系基本形成

2003年5月9日，《突发公共卫生事件应急条例》正式颁布，标志着我国卫生应急处理工作纳入法制化轨道。2004年3月，第十届全国人大二次会议通过宪法修正案，将规定的“戒严”修改为“进入紧急状态”，确立了我国的紧急状态制度。2007年11月1日，《中华人民共和国突发事件应对法》颁布施行，进一步确立了规范应对各类突发事件共同行为的基本法律制度。据统计，党的十六大以来，国务院制定了《突发公共卫生事件应急条例》《重大动物疫情应急条例》等应对自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件的单行法律和行政法规60多部，全国人大常委会分别组织修订了《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国动物防疫法》等法律，北京、广东、重庆等地方出台了相关的地方应急管理法规和规章。目前，我国已基本建立了以宪法为依据、以《突发事件应对法》为核心、以相关单项法律法规为配套的应急管理法律体系，应急管理工作逐渐进入了制度化、规范化、法制化的轨道。

（二）应急预案体系建设全面推进

截至2005年年底，全国应急预案编制工作已基本完成，地方总体应急预案编制工作也陆续完成，全国“纵向到底、横向到边”的预案体系基本形成。截至2010年7月，国家总体应急预案、专项预案和部门预案已达到115件，所有省、市级政府和98.8%的县级政府编制了总体应急预案，全国各级各类预案总数达到240多万件。国家和地方制定了预案编制、演练、评估、修订等动态管理制度。各地方防汛抢险、地震救援、消防灭火、防化学品泄漏、处置环境污染、公共卫生事件处置、海上救助、处置大面积停电、应急通信保障、反恐怖和核事故等方面的应急演练也有序开展。

二、应急管理体制初步形成

经过多年努力，我国初步形成了以统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，为突发事件应对工作提供了强有力的组织保证。

（一）全国应急管理体制已经形成

国务院办公厅于2006年4月设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室），履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。国家防汛抗旱总指挥部、国家森林防火指挥部、国家抗震救灾指挥部、国家减灾委员会、国务院安全生产委员会、国务院食品安全委员会等议事协调机构的职能不断完善。各地区、各有关部门也都加强了应急管理领导机构和办事机构建设，明确职责分工，落实人员编制，应急管理体制不断建立健全。

（二）专项和地方应急管理机构得到充实和加强

国家防汛抗旱、抗震救灾、森林防火、安全生产、公共卫生、公共安全、反恐怖、海上搜救和核事故应急等专项应急指挥进一步得到完善；解放军和武警部队应急管理的组织体系得到了有效加强。各级地方政府均依中央的体制建立了相应机构，配置了人员编制，使地方应急体制建设得到强化。许多乡镇、街道、社区、企业、学校等基层单位建立健全了相应的应急管理工作机构和队伍。应急管理机构建立专家队伍建设继续推进。

三、应急管理机制全面加强

按照“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的目标，推进应急管理机制建设，监测预警、信息报告、决策指挥、信息发布、调查评估、恢复重建等取得了重要进展。

（一）建立健全隐患排查和监测预警机制

国务院应急平台已初步建成，实现了与各部门专业应急平台、省（自治区、直辖市）政府应急平台的互联互通。气象、地震、卫生、水文、海洋、地质灾害、森林火灾、农林病虫害等灾害风险评估和综合监测预警系统的建设不断加强。三峡大坝、重要核设施、重要通信枢纽、铁路交通、油气管道等重要设施的监测监控和预警信息系统建设进一步得到加强。大型活动公共安全风险评估以及经济社会发展重大决策、重大建设项目的社会稳定风险评估机制不断健全。

（二）健全完善应急协调联动处置机制

各地区各有关部门的信息共享、处置联动、舆论引导等工作机制不断完善。地方与部门相互配合、军地协同、全社会共同参与的工作格局基本形成。公安、民政、卫生、环保、交通运输、水利、农业、安全监管、地震、气象等部门间及首都地区、泛珠三角九省（区）、粤港澳等区域间信息共享和应急协作联动机制不断健全。外交部、公安部、交通运输部、商务部、民政部、卫生部、地震局、总参等部门和单位要加强沟通联动，建立健全涉外突发事件防范处置机制。

（三）建立完善恢复重建保障机制

重特大自然灾害发生后救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后政策迅速发布，恢复重建计划及时制订实施；恢复生产、生活和社会秩序的相关政策措施出台落实。我国在应对南方低温雨雪冰冻灾害取得阶段性胜利后，国务院及时批转了灾后重建安排意见和恢复重建规划指导方案。汶川特大地震发生后，国务院制定了关于地震灾区恢复生产的指导意见，迅速出台了《汶川地震灾后恢复重建条例》，编制了灾后重建总体规划和各专项规划。青海玉树地震发生不到两个月，国务院印发了《玉树地震灾后恢复重建总体规划》。

四、应急保障更加有力

近年来，按照在现代复杂条件下完成处置突发事件应急保障的要求，全面加强了应急队伍、物资、经费、交通、通信等建设，为突发事件应对工作提供了强有力的支撑和可靠的保证。

（一）大力推进应急队伍建设

随着公安消防、地震救援、抗洪抢险、森林消防、海上陆地搜寻救助、应急通信、道路抢通、应急运输、危险化学品事故处置、医疗救治和卫生防疫及核事故处置等专业应急队伍建设不断推进，以公安消防部队为依托的综合性应急救援队伍建设得到加强，企事业单位专、兼职队伍和志愿者队伍不断地发展壮大。军队组建了抗洪抢险、地震救援、交通应急抢险、海上应急搜救、应急通信保障、医疗防疫救援、核生化应急救援、空中紧急运输服务八个方面共5万人的应急队伍，在各军区设立了相应的应急力量，并纳入国家应急队伍体系；武警建立了水电和交通专业应急救援队伍，进一步加强了反恐、反劫机和地震灾害紧急救援等应急专业队伍建设；公安特警力量也不断加强。以专群结合、专业化为主的应急力量和动员群众参与的应急力量体系将不断完善。

（二）加大应急物资和经费投入

公安、民政、卫生、水利、林业等部门加强了中央和地方应急物资储备库建设，生活救助、公共卫生、抢险救灾等应急物资储备及专业救援装备储备的品种和数量有较大幅度增加。各级财政加大了经费投入，民政部、财政部等部门建立了中央救灾资金应急拨付机制。水利部、财政部建立了预算内防汛经费、特大防汛抗旱补助费、中央水利建设基金应急度汛经费等经费保障体系。

（三）提高安全设防标准

在经历了各种重大自然灾害后，特别是南方低温雨雪冰冻灾害后，在全国范围内提高了电力、道路、通信等基础设施和建筑的安全设防标准。汶川地震后对相关抗震设防标准进行了修订。全国提高了学校、医院等人员密集场所的抗震设防等级。各地在城镇规划发展中，加强了抵御洪涝灾害、地震、地质灾害等自然灾害的防灾、减灾基础设施建设。省会城市和大、中城市均建设了应急避难场所。

（四）大力加强社会动员

深入开展应急管理知识“五进”（进社区、进企业、进学校、进农村、进家庭）活动，普及预防、避险、自救、互救、减灾等应急防护知识，提高公众应对突发事件的综合素质，积极开展基层应急管理示范点建设，初步形成政府统筹协调、群众广泛参与、防范严密到位、处置快捷高效的基层应急管理和社会参与工作机制，基层应急保障能力全面加强，全社会公共安全意识和自救互救能力普遍提升。

当我们研究国外的应急管理，就会发现国外应急管理源于早期对洪灾、森林火灾等各种自然灾害的应对。美国应急管理历史最早可追溯到1803年的一个国会法案。其目的是为美国联邦对新罕布什尔州一个遭受大火的市镇进行援助提供法律依据。在第二次世界大战结束后的欧洲各国，应急管理主要是将民防作为应急管理的重点。20世纪70年代末以来，国外应急管理逐渐经历了一个从民防到应急管理、从自然灾害到综合性应急管理的过程。在我国历史上由于灾害频繁，历朝历代一直把灾害的管理作为安抚民心、稳定社会、巩固统治的重要措施。以赈济、抚恤、救荒为基本内容的灾害管理逐步扩展为国家行政管理的一项重要职能。新中国成立以来，在应对突发事件的实践活动中，我国应急管理的发展经历了以单灾种管理为主、以“一案三制”为基本框架的应急管理体系建设、深化应急管理体系建设三个阶段。经过实践探索，我国已在全社会范围内初步建立起了有中国特色的应急管理体系。不过，我国的应急管理体系与有效应对复杂多变的公共安全形势还不适应，与经济社会快速发展的形势还不适应，与最大限度地保障人民群众生命财产安全的要求还不适应，与发达国家的应急管理水平要求相比还需要进一步地改进和完善。在当今社会，各种罕见巨灾的形成、演变与影响是一个错综复杂的综合系统，应急管理工作较之以前具有更强的复杂性、严重性和放大性，应对任务更为繁重艰巨。

突发事件应对是对各级领导干部执政能力和领导能力新的、更大的考验。必须坚持以人为本，把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务；把加强应急管理作为全面履行政府职能的重要方面；把应急管理水平作为检验政府行政能力的重要标志。

自20世纪90年代初以来，世界各国以及包括联合国在内的国际组织，都高度重视应急管理，并从人财物等各个方面积极支持理论研究和实际应用。目前，国外研究者对应急管理政策研究，主要集中在国家政治体制与应急管理的政策和立法、应急管理政策效果的研究、应急管理技术性政策三个方面。

我国应急管理的实践推动了应急管理研究，其中，2003年突如其来的“非典”疫情、2006年年底国务院应急管理专家组的成立、2008年汶川特大地震构成了划分我国应急管理阶段的里程碑式事件。“非典”疫情对我国应急管理的兴起具有非常特殊的意义。“非典”疫情结束后全国“应急管理或危机管理骤然兴起”，并在2003年后还持续有更多的论文研究“非典”。2006年，国务院颁布《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》，国务院办公厅正式成立国务院应急管理办公室和应急管理专家组。国家对应急管理实际工作和理论研究更加重视，学者的研究开始从主要集中于突发事件生命周期等方面的整体介绍到横向研究并拓展到具体领域。2008年，南方部分地区低温雨雪冰冻灾害和汶川特大地震进一步引起学者们投身于应急管理的研究，形成了应急管理研究的又一个高潮。《国家应急平台体系关键技术研究与应用示范》成为国家“十一五”科技支撑计划重大项目。2008年，国家自然科学基金委员会实行“应急管理重大研究计划”，重点围绕非常规突发事件的信息处理与演化规律建模、非常规突发事件的应急决策理论、紧急状态下个体和群体的心理与行为反应规律三方面的核心科学问题开展研究。

目前，我国有关应急管理的理论研究，主要集中在对应急管理规律的深入探讨。其中，有关政府应急管理体制的研究主要侧重于国外经验借鉴，介绍国外中央、地方以及大城市的具体经验和做法，从而为我国应急管理体制设计提供参考和借鉴，探讨我国政府应急管理的机构设置、职能配置以及与职能相对应的事务管理制度及权力运行机制等。与应急管理体制相比，我国制定并颁布了《突发事件应对法》后，对与法律相衔接的法规规章的研究不够，应急法律体系完善效率不高。在应急管理机制方面，我国对监测预警、信息发布、社会动员等一些具体的工作机制，开展了理论研究和实践探索。不少地区开始从整体战略上推进应急管理机制的研究和建设，寻求全面整合的运作模式。例如，北京市积极建设首都地区信息沟通与应急协作机制，组织相关科研机构，推进预测预警、信息报告、决策处置、信息发布、社会动员、恢复重建、调查评估七大机制研究。

应急管理是一门新兴的交叉学科，该专业的本科生培养计划涉及管理学、新闻学、法学、生物学、医学等学科。有学者认为应急管理学是跨学科发展形成的交叉学科。我们认为应急管理学是运用了管理学、法学、社会学、流行病学、心理学、传播学、统计学等各门学科的原理和方法，具有综合性特征。但是作为一门独立的学科，具有独立的研究对象、范畴和逻辑体系。

本教材的逻辑体系安排的是基于对应急管理学科的定位——应急管理是常态的公共管理遭遇挑战的状态，因而仍然归属于公共管理学科下的二级学科。这种判断是基于多数学者都认为应急管理是交叉的综合学科。我们主张的公共管理学的学科归属并不排斥其他相关学科对应急管理的研究，相反这恰恰体现了当代科学研究的综合性。多学科适当分工、密切协作，有利于使应急管理学的研究更加丰满，成果能更好地引导实践的发展，使应急管理学科体系更加科学严密。

应急管理学是以公共管理中应对和处置突发事件为研究的主要对象，把握政府和社会应对突发事件规律的科学。

近些年，公共安全作为学科被提出并成为我国自己采用的学科名称。2004年，中国工程院受国务院委托，在讨论制定我国科技发展规划的会议上，将所有学科分为20个门类，“公共安全”列第9类，研究内容包括6个方面：自然灾害、事故灾难、防恐反恐、基础设施保护、公共卫生和社会安全。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》把公共安全列为我国科技发展的重点领域。2011年4月，国务院学位委员会、教育部下发的《关于印发〈学位授予和人才培养学科目录（2011年）〉的通知》，“安全科学与工程”成为新增的一级学科。将应急管理中的科学问题归纳为战略研究、监测预警、资源管理以及模拟仿真等核心内容；围绕应急计划、应急组织、运行机制和管理策略等方面进行研究；选用广义应急管理的视角，将风险管理、协调管理和危机管理等理论中的科学方法应用到应急管理中。应急管理在国际上是一个“年轻”的学科，在我国更是刚刚起步。因而，借鉴西方应急管理的学科管理，确定我国应急管理学科的内容和方法，尽快建立我国自己的应急管理学科，是实现我国应急管理研究和实践与国际更进一步深入交流的必要条件。

应急管理学在研究内容上必须回答：应急管理体系中体制、机制和法治的基础。近一个时期以来，我国应急管理人才培养、教育培训、学科建设等工作取得重要进展：应急管理培训已被纳入全国干部教育培训、轮训课程体系；国家和地方应急管理培训基地建设全面展开；培训教材、师资队伍、课程开发稳步推进；分层次、分类别、多渠道、多形式、重实效、充满活力的培训格局初步形成。全国干部培训教材编审指导委员会先后组织编写了《公共危机管理》《突发事件应急管理》等教材。由于我国应急管理培训课程内容设置还没有一个科学统一的标准，课程体系也没有统一规范，使得我国当前应急管理教材虽然数量比较多，但缺乏权威性、针对性和实用性。为此，需要开发一套符合我国应急管理工作实际情况和各级领导干部应急管理培训需求、科学合理、综合实用的教材，使其成为开展各级领导干部应急管理培训的基础教材。国家行政学院与地方行政学院合作，组织相关人员编写了《政府应急管理》。

思考题

1．我国现在面临的突发事件的挑战是什么？

2．如何准确把握政府在突发事件应对过程中的位置？

3．政府应急管理应遵循的基本原则是什么？

参考书目

1．[美]哈岛．应急管理概论 [M]．北京：知识产权出版社，2012.

2．洪凯．应急管理体制跨国比较 [M]．广州：暨南大学出版社，2012.

3．王宝明．中国应急管理制度的完善 [J]．中国应急管理，2012（8）:27-31.