第一节 企业型政府模式产生的国际背景

20世纪后半叶，人类社会逐步从工业社会向信息社会转变，以微电子技术支撑的信息革命以摧枯拉朽之势将人类带入一个全球化的时代。什么是全球化？英国社会学家莱斯利·斯克莱尔对全球化概念的界定具有一定的权威性。他指出：“全球化是以经济全球化为核心，包括通讯、旅游及生态的全球化为基本内容，而以文化及社会、政治影响为直接后果的一种社会变化趋势。”在这一时代，超级信息符号开始渗透于“大烟囱经济”，以此为基础的新文明动摇并改变着原有的政治、经济和社会运行模式，世界政治、经济和文化领域发生了前所未有的变化。正如美国学者赖克所说：“我们正在经历一场变革，这场变革将重新安排即将到来的世界政治和经济。到那个时候，将不存在国家的产品和技术，不再有国家的公司和国家的工业。届时将不再有国家的经济，至少是像我们所了解的那样的概念。在国家边界以内将剩下的只是构成一个国家的人民。”“传统的行为方式渐渐降低为一种信仰方式”，“政治家因此而变得无权，国家也改变了角色。……国家作为一个社会调解人，它只能力所能及地管理疆界内的事务。国家地位已降为一个旁观者，就像法庭书记员，他只记录在其他地方所做出的决定，而无权做出任何决定。”拉尔夫·达伦多夫在《论全球化》一文中亦指出：全球化或称经济管理国际化，必然会产生“一个不直接与其他国家和地区竞争的法定的公共领域”，存在着一个（应该）摆脱全球化压力的服务业领域，“一些地区性的、区域性的经济空间，它们在某些方面是自给自足的，无需为此搞什么保护主义”。他断言，全球化将为千百万人提供出乎意料的新的生活机遇。在经济一体化的推动下，“民族国家，这个第三次浪潮时代关键的政治单位，正受到像钳子一样上下压力的夹攻。……有一种力量试图把政治权力从民族国家转移到跨国机构和组织中去”。

正是在这种全球化的强力推动下，世界政治、经济、文化正在发生前所未有的变化：其一，社会利益和价值日趋多元化。思想上的共识在逐步丧失，统一的、普遍认可的标准在不断模糊，“每一种主张、理论、主义、意识形态都可以自成体系，自行其是，自己就是裁判，而不再仰仗传统意义上的‘真理’和作为‘真理’的载体的那种权威”。在大工业时期和大众传媒条件下形成的大多数统一意志的民主，已经被信息社会日益凸显的个性化特征所取代，各种社会利益、价值和媒体必然呈多元化的发展趋势。与此相适应，无数的少数派权力必然会逐步代替具有关键合法性的多数派统治，用统一的标准和模式来规定或衡量社会成员与组织的观念、行为都已经变得不现实了。其二，层级政治在范围上不断扩大。超级信息符号的出现，知识、信息日益为更广泛的社会公众所享用，“符号分析员”如雨后春笋，迅速涌现；与此同时，等级制控制力量不断受到削弱，一些大公司超越主权观念的限制，正大规模地走出国门，遍布世界，等等，这些都迫使国家、地区、世界间的权力结构发生变化，政府与政府、政府与社会间的运作模式、管理理念都面临着前所未有的挑战。其三，社会诸要素日趋多元化。由于知识的转移、信息载体的分散，社会由单向度向多向度、价值由一元向多元、单位由同质向异质的方向发展，大一统的社会蓝本正在不断地为迅速发展的信息力量所改写。以上所有变化，都给传统政府带来新的挑战，使其无法继续以组织记忆来推动传统体制的运行，对社会需求的提供也无法在已经积累的知识中找到现成答案。因此，重新思考全球化、信息化条件下的政府管理理念和运行体制，成为当代世界各国政治与行政体制改革面临的共同课题。

一 全球化规定了国家政治的限度

全球化是目前各个阶层最为流行的话语之一，它从物质上到观念上全面深刻地影响和改变着包括个人、民族、国家以及各个组织在内的社会能动者及整个社会结构的存在，用新的选择和挑战组成了使各方濒于应付的困境。它逐渐超出了人们的认识框架，以至于难以找出一种权威理论来从总体上准确地描述、正确地解释以及恰当地预测变动着的全球化体系。目前，我们能够清楚地看到的是，全球化的结果是权力和影响正在向超国家机构流动，包括国际货币基金组织、世界银行、欧盟、关贸总协定、地区性贸易协会等，无限竞争日趋激烈。在经济力量和技术力量的推动下，世界正在被塑造成一个共同分享的社会空间；在全球化条件下一个地区的发展能够对另一个地方的个人或社群的生活机会产生深远影响。当代社会和经济的剧烈变革似乎剥夺了国家政府或者公民控制、掌握或者抵制这种变革的能力，全球化有力地揭示了国家政治的限度。“国家原有的坚固疆界逐渐变得没有意义，并且导致不断变化的生活模式的趋同之势”。这也正是多年来许多国家寻求新的政府替代模式，推进公共行政改革的重要驱动力。对此，加拿大学者萨维评论说：“全球化的经济要求国家自由裁量权的某种牺牲，把它们让渡给国际机构并服从国际规则。例如，一个国家的贸易政策越来越受到国际协约的限制。我们正在感受到国家之间相互协调法律和政策的压力。”经合组织也注意到经济全球化必须建立相应的符合国际惯例的行政体制。所有欧盟国家都注意到：“作为已经采取的改善措施之一，它们都已经对自己的有关机构、法律制度和办事程序做了许多调整。与此相应，那些正在申请加入欧盟的国家都已认识到：如果它们想获得欧盟成员国的身份，就必须（在各级政府层次上）对它们各自的公共机构实行重大的并且经常是根本性的变革。”有人说，中国加入世贸组织后，受到最大冲击的是各级政府，其意涵也就在这里。

有学者认为，全球化提倡政府减少干预，成为虚拟国家、虚拟政府。笔者认为，这是有失偏颇的。全球化趋势使国与国之间的竞争空前激烈，各国也更加重视增强本国的综合国力和核心竞争力。经济全球化时代的政府也面临许多前所未有的新问题，当代中西方政府改革的一个重要原因就是“政府原本控制和管理的经济与社会变得越来越难以控制与管理了”。因此，全球化要求政府具有更高的公共管理能力，并要求政府更加灵活、高效地运作，以增强政府的权变管理能力，提高政府对公民的回应能力，这些都要求政府管理方式的变革。

二 提高国际竞争力的现实压力

冷战结束后，经贸问题迅速成为国际政治和国家竞争力的核心。在比较竞争优势的概念下，欧美日等国面临着新兴工业化国家经济上的挑战。为了巩固其优势地位，他们以国家机器为后盾，依靠强有力的外交和贸易公共政策的支持，使本国企业继续增长，并顺利地在其他国家获得了“经济版图”的扩张。这一目标的实现，与各国政府尽力维持失业率，保持一定程度的经济增长率，控制国家政权的稳定是分不开的。在第三世界国家，政府必须营造政治经济稳定度高、投资风险低的环境，以吸引全球化进程中的跨国性公司的进住，从而提高国家的竞争实力和地位。因此，“处理国际问题不再是传统涉外部门的惟一职责……所有政府部门甚至地区和地方政府部门，都必须具有追踪、理解和处理国际问题的能力，这些源于国际的问题正渗透到各国社会经济问题的各个方面”。这也是各国政府为适应新的竞争规律和态势，不断推进公共管理体制改革，提高公共管理效率的重要原因之一。

三 公众对政府怀疑与期望的矛盾心态

二战以前，亚当·斯密的小政府观得到公众的普遍认可。认为“政府是必要的罪恶”，管得越少越好。在这一理论的支持下，人们对政府敬而远之，并且百般限制政府的活动范围，因而政府的作用被界定在国家防务、警备以及不得不承担的公共责任等狭小的方面。20世纪20年代起，市场出现了明显的增长与衰退交替的周期，并日趋加重，直到1929～1933年经济大危机爆发。凯恩斯主义强政府干预政策的出现，减轻了危机对经济发展的巨大冲击和破坏，避免了30年代大危机的重演，使西方资本主义国家的经济获得了长达20多年的高速增长，由此，社会公众对政府的信心开始转变。但是从70年代开始，西方各资本主义国家出现了前所未有的经济停滞和通货膨胀的双重“瘟疫”，凯恩斯主义的所谓“灵丹妙药”开始失灵，人们对政府重新丧失信心。这一时期，全球化进程在不断加快，一国的经济繁荣和政治稳定如果没有公共政策的有力支持，就会很快陷入危险的境地，与此同时，福利国家的数量仍在不断扩大，公众对政府的期望值更高了，政府在国家事务中的责任越来越举足轻重。他们一方面希望政府公共部门不断提高服务水平和服务质量，另一方面又不得增加税负负担。面对公众“工作更好，成本更少”的要求，政府必须以创新的思路，围绕提高政府效率之目标，进一步改善服务方式，对传统政府进行大规模改造，提供更好一点的卓越服务。

四 工商企业再造之经验的传播

据有关资料统计，西方世界的经济增长速度在第二次世界大战以后不断放慢，70年代大幅度下滑，而且大中小型企业的平均寿命大大缩短。与此同时，产品和服务的商业寿命也大大缩短，（即一件商品的使用寿命很长，但是在市场上的商业寿命很短）消费者要求得到更好、更新、价格更低廉的商品和服务的呼声，就像一根鞭子，驱使企业以“革命”的勇气推动企业不断创新，以适应历史的需要。于是，一大批目光远大公司，针对工业社会，尤其是早期工业社会所形成的一整套旧的生产经营管理制度及其背后的理念和原则，围绕流程再造，进行了“彻底的”（radical）和“显著的”（dramatic）改革，并取得了卓有成效的业绩。如改革组织结构，促使权力下移，更加强化消费者导向，加快创新速度等等。这些举措对政府和公共部门形成了巨大压力，他们不得不动手对日益官僚主义化的政府进行改造，以平息公民的抱怨。对此，福·莱茵（Flynn）和史垂赫（Strehl）曾做过客观评述：“80年代初期，欧洲服务的竞争力不断提高。银行和航空业管制的放松迫使公司为赢得客源展开竞争。这种竞争不仅仅体现在价格方面，而且表现在顾客服务方面。这种情况对公共部门产生了两个方面的影响。第一，它提高了公众对高水平服务的认识和期望。既然银行能够减少排队和顾客等待的时间，征税员有什么理由让我们在那里耐心等待？既然我们能够通过电脑终端即时买到机票，为什么领退休金需要那么多的复杂手续和函件往来？第二，它向公众表明，服务的提供可以有更好的办法，没有必要依靠官僚们根据他们自己的意愿和便利来行事。”在近十年中效法企业顾客至上的流程再造理念，改革和重塑政府服务流程成为普遍性举措。

五 信息技术拉动了行政体制创新

人类社会自近代起共经历了三次技术革命。第一次技术革命发生在16世纪，它以瓦特发明蒸汽机为标志。这次技术革命属于机械技术方面的革命。第二次技术革命发生于19世纪，它以电子技术的出现及其广泛应用为标志，因而属于电子技术方面的革命。第三次技术革命则发端于20世纪40年代，它以原子能、电子计算机和空间技术等信息技术的兴起和广泛应用为标志，所以被称为“信息革命”。科技革命与政治革命紧密相关，技术革命拉动体制创新是社会发展的一般规律。信息革命对政府管理的影响是广泛而深远的。信息技术革命导致经济产业结构中农业和传统重工业的比重不断下降，信息产业等高科技产业的比重不断上升。同时信息革命也使传统的粗放型经济增长方式逐渐失去了原有的价值，集约型经济增长方式成为有效的经济增长方式。这些又造成社会层级结构的变革，原有的金字塔式的社会组织结构逐渐被更加扁平化的社会组织结构所取代，这在无形中拉近了政府与公民、社会上层与下层的距离，有利于增强政府对公民的回应能力。信息技术作为当代科技革命的核心，使知识共享成为可能，也进而促使公民社会知识水平的均衡化，提高了公民的文化素质和信息吸纳能力，增加了公民参与政府管理的可能性和政府满足公民参政议政要求的巨大压力。政府同时也面临着由政府向半政府的转换。信息技术作为当代科技革命的核心，使知识共享成为可能，也进而促使公民社会知识水平的均衡化，普通老百姓取得信息的速度几乎和政府领导者一样迅速。政府面临着公民参政议政的巨大压力，面临着由政府向半政府组织、向社区、向公民、向下一级政府单位下放权力的压力。以前只有靠政府才能解决的问题，公民和其他社会组织也能解决。现在公民的素质提高了，政府能办的事老百姓也能办，甚至能办得更好。同理，以前只有中央一级政府才能履行的职能，现在地方政府、基层政府也能履行好。政府有下放权力的要求，公民也有重新赋予权力的需要。与此同时，信息技术的发展与成熟，提高了政府管理的技术含量，为政府改善管理水平提供了技术支持。如20世纪70年代，美国在预算与财政系统中引入了“运作绩效评估系统”（Operational Performance Measurement System），使信息技术不断运用到美国政府中的人事管理、采购系统管理、公共项目管理等领域。信息技术使政府调整组织结构，压平管理层次，效法企业大幅度、少层次的管理模式成为可能。

概而言之，信息革命对政府管理的“作用线条是：技术革命—经济结构、经济增长方式变革—社会结构变革、社会需求变革—政府公共管理变革”。此外，信息技术的发展大大增加了社会事务的复杂性、变化性和时效性。因此，“信息时代的来临以及‘数字化生存’方式要求政府对迅速变化着的经济做出反应，要求对政府组织及其运作过程做出变革与调整”。