第三节 官僚制的绝对理性和内在矛盾

对于包括企业型政府在内的整个行政改革的动因，人们多从理论上和现实矛盾中来寻找，而且揭示得非常全面、系统，但常常忽视导致政府现实层面种种问题的深层原因。我认为，现代化进程中的全球化、民主化、信息化和人本化所带来的灵活性、创造性和快速反应性，以及公民自治性能力的增强，使得被称为人类社会最为成功发明的官僚制的固有缺陷日益暴露出来，改革官僚制，建立崇尚创造且具有鲜明个性和旺盛生命力的新的政府运行机制，成为当今社会公共行政改革的必然要求。

一 官僚制性质与特点的再认识

官僚制，又称科层制，是人类组织建构的伟大发明，“是一个自成方圆的独立的体系——一种社会组织的特殊形式”。它深深地植根于人们心中，并制约人们情感上的认同，“它作为一种组织原则”，“赋予工具理性在人类事务中至高无上的地位”。在大工业社会为人们提供了相对稳定的组织载体和行为规范。其性质和特点，英国学者约翰·基恩在马克斯·韦伯的基础上曾作过精辟而详尽的论述。

首先，官僚制是一整套始终如一的、在方法上有准备的和严格执行的指挥和服从关系。在这种等级组织体制内，上下级之间的关系是有严格规定的，下级必须毫不动摇地和毫无例外地去执行指示、命令。这是一种客观的权力矩阵关系，其结构中的每个人将当作需要命令和只需要命令的人那样无名无姓地受到非政治化的管理。下级只能处于被动和“奴役”的地位，只能依靠上级的首创精神和解决问题的能力来处理各种事务，“只有处在金字塔顶端的人才能掌握足够的信息而做出熟悉情况的决定”。显然，这种体制是借助下属停止一切个人批评，被动地去服从和崇拜权威支撑起来的。对下级来说，如果他们脱离了组织就会感到忐忑不安和无依无靠，只有变成组织的人，才会感到有了归宿。

其次，官僚制的等级从属关系是按照复杂的任务或职务分工来体现的，在内部，人们说话、相互交往和工作人员的劳动都要受到自上而下的、行政分割的影响。每一个层次和领域都被分成各自独立的几个部分，由特殊的规范来约束。这些规范详细说明机构内部各个层次或工作岗位雇用的公务员必须具备的资格和应尽的义务。如处于官僚体系中的公务员是一种专门的职业，必须经过专门的培训；所有公务员都要按照他们在组织内的地位获取薪水报酬，等等。

第三，在管理中具有明确的非人格性。官僚制的各种权力关系都是刻板的非个性的体系，受抽象的一般规则的指导，这些规则百分之百地和始终如一地适应每一种情况。一切活动都必须在规则的约束下按规章办事；灵活性、个性化处理问题的做法都会被拒绝和否定，也就是说，官僚们不能随意地按照他们所认为的适宜的方式来处理问题，每个人都必须纳入到知识的大型法人群体中，所以，有人将其讽刺为“由天才设计让痴呆者操作的体制”。

第四，官僚制机构利用其技术优势居于支配地位。利用这种优势，官僚制机构能够自如地应对种种复杂的外部环境。正如马克斯·韦伯所言；“推进官僚主义制度的决定性理由一直是超过其他任何组织形式的纯技术性优越性……精确、速度、细节分明……减少摩擦、降低人和物的成本，在严格的官僚主义治理中这一切都达到了最佳点”。“行政任务的发展永远是行政管理官僚制度化的适宜土壤”。“不管人民对官僚制度的弊端发出多少怨言，但如果存在着哪怕片刻的幻想，意味着持续的行政管理工作，除了通过办公机关中工作的办公人员去进行这种办法外，可以在任何其他地方去完成，那将是一种十足的幻想”。事实上，在一个大机器时代里，有什么能比把机构本身建设成“社会机器”更让人接受的呢？

的确，官僚制行政体制在很长的时期内一直受到人们的青睐。特别是在经济大萧条和两次世界大战的严重危机时期，这种体制运转得十分有效。为工业化国家的快速发展起到了不可低估的作用。“二次大战”以后，出于建设一个强大而稳定的政府的需要，许多国家尽管政府体制差别很大，但仍然把官僚制作为他们建设政府的基础。他们强调中央集权，建立各层级的组织结构，实行严格的专业分工，不断完善各种法律规范，等等，使国家逐步成为“国民组织化”的国家。在这种组织体制的支持下，促进了经济的发展，保持了社会的稳定，满足了工业化时期人民需要和期望的基本的、简朴的、千篇一律的服务，使公众获得了基本的公平感和平衡感。由于彪炳千秋的业绩，官僚制在长期的历史发展进程中成了政府效率的代名词，也得到了人们情感之上普遍认同。

二 信息社会官僚制政府的内在矛盾

自70年代以后，面对瞬息万变、崇尚个性的信息化社会，走向极端化的官僚制政府逐步暴露出其现实不适应性，就像一部即将报废的机器，整体功能下降，捉襟见肘，维修成本太高，由此引发了公众的普遍不满。

其一，严格的各层级的等级制线性形组织结构，导致机构膨胀、信息阻滞、信息失真失落率高。官僚制的核心特征之一就是纵向分层。组织有上下之分，人员有高级低级之分，一级管一级，一级对一级负责，上下按部就班，节制严明，标准统一，这对于增强上级对下级及公众的控制力，减少上一层次的管理幅度，提高政府行为的可靠性，等等，都能起到了积极作用。但是，这一体制主要适应的是大工业时代模式化、标准化、慢节奏的工作和生活需要，而在以计算机技术推动下的信息社会，这种组织形式则逐渐成为阻碍经济社会发展的低效能载体。当今社会经济生活的节奏不断加快，行政对象越来越具有动态性、灵活性和不可控性。因此，政府必须更加高效、灵活、积极主动。而传统行政范式下的详细完备的规章制度扼杀了行政人员的积极性、主动性和创造性，行政人员习惯于把遵守规定变成一种直接目标或目的，行政人员抱着“不求有功，但求无过”的心态，越来越多的人趋于保守、胆怯、缺乏进取心和创新精神。因此，传统行政范式下的刚性行政系统虽然在大工业时代能够使各种管理活动按部就班、井然有序地进行，但它已不适应新时代的要求。美国史维季特公司曾做过这样一个试验：将两只滑轮溜冰鞋用一根弹簧连起来，用第一只鞋来控制第二只鞋的移动，结果后者与前者的运行基本上能够保持一致。接着再用另一只弹簧连起第三只鞋，并试着借助第一只鞋的运动来控制第三只，难度进一步加大，接着继续增加溜冰鞋，每只鞋都附上不同弹性系数的弹簧，这样到一定的限度就无法控制最末端的鞋子了。官僚制的线性型组织远比单纯的溜冰鞋和弹簧连成的线复杂得多。一方面，多层级划分使信息传递十分缓慢，加上官僚主义作风所形成的文牍主义和对要式行为的偏好，效率就更低。另一方面，由于沟通主体是具有价值偏好的各级各类官员，信息歪曲、截留现象不可避免。尤其严重的是，这种等级划分迫使下级必须仰仗上级的大脑来思考问题，下级只能被动地对上级负责，这势必造成政府机关对公众和社会的需求缺乏回应性和及时性，而这一点又恰恰是信息社会组织的致命弱点。

其二，官僚制政府对法律制度的过度推崇，与信息化时代的创新取向格格不入。官僚制政府对理性和效率无尚推崇的结果是通过细致全面的法律制度扼杀千姿百态的个性。各种法律规范就像是一部程序严格的机械钟，时针、分针、秒针，大齿轮、中齿轮、小齿轮都必须事先按照一定的规则固定下来，大齿轮转动一圈，中小齿轮转几圈都不能有丝毫的误差。这是一个地地道道的缺乏灵活主动精神、创造精神的刚性系统。在循规蹈矩的现代大生产条件下，该体制能够使各种控制型管理井然有序，富有效率。然而在一个追求灵活、崇尚个性、避免雷同的信息社会条件下则成为经济建设和社会发展的不利因素。因为，它在动态中将理性推动了至高无上的地位，把千差万别的个体安置到一个固定的机械上，限制在狭小的范围内，它排斥竞争，无法激发社会各阶层、各领域的主动性、创造性。

其三，强烈的专业技术崇拜和细微固定的专业分工使政府功能日益衰退。后现代理论认为，当代世界的错误在很大程度上同强制性地将整体分割成若干片断、个体有关。这些划分出来的“边界”变成了冲突的滋生地，如对种族、阶级、宗教、意识形态、性别、语言、年龄和文明的划分等等，导致连绵不断的暴力和苦难事件的产生。这种人与世界、人与人、事物与事物之间分割对立的现象，也随着官僚制的建立和“完善”出现在政府领域，在“政府与民众、政府行政机构内部以及每个管理者的人格内部”等领域体现出无所不在的分裂。由于过于强调技术性和专业化，部门划分越来越细，部门数量日益增加。由于被隔离，各部门之间分工而不合作，相互制约，相互扯皮，像一个个“鸽笼”，形影相吊、隔“岸”相望，“部门之间错误的交流、误解、调解、电话”等扯皮掣肘的事件不断发生。并“造成袖手旁观、人心涣散以及背后活动，在这种情况下，就不可避免地埋下邪恶并滋生管理成本”。这种“鸽笼”无休止扩展的结果，便是我们在当今政府中到处可以看到的部门林立、重叠交叉、相互推诿、臃肿庞大、官僚主义猖獗等现象。在计划经济时期的社会主义国家，这种现象就更为严重。但在知识经济和全球化时代，公共事务的复杂化、动态化使得合作变得更加重要，许多问题不是一个部门所能解决，往往需要进行跨部门甚至是跨国度的合作。这样传统行政范式就成为行政发展的障碍和行政改革的对象。

其四，责任保障机制日渐丧失功能。部门过度分割必然导致各自为政、互不通融。就像筐中螃蟹，你钳住我，我拉住你，谁也不能随意动弹，就像钟表里的齿轮，我动几下，你动几下，谁也不能多动、早动。他们不必担心单独负责问题，因为最小的责任单位只能是一个系统，一个整体。最终，这种机制必然会滋生出一大批得过且过、不求有功、但求无过的人。

其实对官僚制的批评由来已久。早在1967年就有学者指出，“在未来的20～25年间，我们将为现在的官僚制送终”。但时至今日，官僚制仍然普遍存在，且有人预言“永远不会消失”（杰斯科，1990）。其原因，主要在于各国行政生态环境的差异导致官僚制发展中的不平衡性，处于计划经济的国度与处于市场化的国度，处于传统社会与处于信息化的现代社会，所得出的结论都不会相同。但可以肯定的是随着信息化、全球化进程的加快，官僚制走向式微和被根本性改造的道路是不会逆转的。