第二节 概念约定和文献回顾

从主题上看，本书涉及三个主要概念：一是企业家，二是企业家精神，三是企业型政府（entrepreneurial government）。

关于企业家和企业家精神概念的界定，学术界存在着不同的看法。自1755年法国经济学家康替龙将“企业家”这一概念首次引入经济学理论中以来，其内涵、角色和经济发展中的地位，在不同的历史时期、不同的学者眼中有着不同的规定和阐释。

萨伊（Say）认为企业家是生产的协调指挥者，是“将一切生产手段——劳动、各种形态的资本或土地等结合起来的经济行为者”（1803）。他在亚当·斯密生产三要素的基础上，将劳动力进一步细分为科学研究人员、企业家和工人三类，分别履行创造和提供知识、运用知识于具体目的以及具体执行操作的职能。其中，企业家的知识应用职能是生产的驱动力，履行协调、决策制定和承担风险等职能。企业家是生产过程的中心枢纽，负责收集信息、制定决策，着重发挥其协调人、财、物、产、供、销的作用；企业家“是把经济资源从生产力和产出较低的领域转移到较高的领域”的人（Say, 1800）。这一角色可以调动尚未市场化的生产要素，调整市场交易中已经发挥作用的领域和尚未发挥作用领域之间的关系，并在一定程度上起到弥补市场缺陷的作用。这里，萨伊对企业家的界定，只是涉及以有效的资源转移和重新分配来提升其使用效率，不一定和本文的企业型政府相对应，但是，商人运用土地、资本、劳动力与技术等生产要素，加上市场行销手段，将资源转换成具有较高附加值的产品，则是社会管理与运作的通则。这一点在本质上与政府对效率的追求是一致的。当然，萨伊关于企业家内涵的界定还不足以说明传统政府的运作是如何背离企业家精神的，也无法说明建立现代企业型政府应如何注入企业家理念。

马歇尔没有论述企业家的专门著作，但涉及企业家问题的观点林林总总。他认为，企业家是生产要素卖方和产品买方之间的中介人，是使生产要素在企业中结合起来，生产制造出产品并送到消费者手中这一组织化过程的核心。从这一意义上说，企业家是生产要素的协调者，不仅组织调配各种资源，指挥管理生产过程，而且不停地使用替代原理，保证成本最小化。为了实现这一目标，企业家又必须是创新者，创造各种新技术，尝试各种新思想。但创新是一个具有不确定性风险的过程，企业家的管理决策行为和逐利行为也会面临一定的风险。因此，马歇尔指出，用企业家“来指那些把企业风险和管理看做自己工业中应尽本分的人，似乎是最适当不过的了”。马歇尔赋予企业家多重角色，其中关于“中介人”、“协调者”的论述，与政府及其官员作为国家主权者与公民之间中介服务体的性质是不谋而合的，这也是笔者简要引介马歇尔观点的主要原因。

熊彼特的企业家理论是学者中最具广泛性和影响力的。他认为，企业家是实现新组合的人，是资本主义经济发展的发动机。企业家不断在经济结构内部进行“革命突变”，对旧的生产方式进行创造性破坏，实现生产要素的再组合。这种再组合是建立一种新的生产函数，把一种从未有过的有关生产要素和生产条件的新组合引入生产系统。换句话说，他是“藉发明，或更一般而言，藉由未经试验的技术可能性，或藉由开发新的原料供应来源、新的产品通路、产业重组等各种方式，来改革或打破现有的生产模式，以产出全新商品，或应用新方法生产旧产品”（Schumpeter, 1950）。熊彼特这里所称的企业家并不是发明家，而是如何配置资源，如何有利于发明创造；企业家也不是风险承担者，承担风险的是向企业家贷款的资本家。熊彼特所界定的企业家本质上是制定创新决策的决策者或管理者。显然，熊彼特较之萨伊更加关心企业家所具有的创新与变革特征，认为具有企业家精神者，可以通过新方法、新手段解决各种新旧问题，也可以通过创新使现有的组织体系以更有效的手段获得更大的利益。因此，熊彼特的企业家理论，可以超越市场领域，对包括政府在内的非市场领域亦具有普遍意义。本书按照熊彼特的观点，进一步推出企业型政府理论，即是想引起或促进行政管理组织能够像企业组织那样对传统管理机制和运作模式进行创新，能够不断摒弃陈旧的管理方式和管理方法，使政府官员更具有使命感和创新力。

对企业型政府做出重要贡献的另一位学者是德鲁克。他在《创新与企业家精神》一书中认为，企业家精神绝不仅限于经济组织里面，“公共服务机构，诸如政府机构、工会组织、教会、大学和中小学、医院、社会和慈善组织、专业和行业协会等等，与任何企业组织一样都是需要创新和企业家的”（Druerk，1995）。德鲁克特别指出，对企业家或企业家精神必须有准确的认知，有人认为企业家是那些自己创业、开设小型企业的人，但这些人必须具有新的创见、新的做法，并可能改变旧有市场、设计新产品或通路。举例说，一对夫妇在学校附近开一家传统书店卖参考书和文具，而另一书店结合咖啡、服饰或唱片一起经营，并强调书店的人文风格，两者代表的意义是不相同的。德鲁克强调一个组织欲具备企业家精神，必须拥有“与以往不一样的、特别的东西”，而这个东西便是“创新”组织。具备企业家精神是一种积极追求改革的行为，而非人格特质，其基础来自于概念与理论的推陈出新，而非凭恃直觉（Druker, 1985）。德鲁克断言，“建立公共服务机构的企业家管理，将是这个时代最主要的政治任务”（Druker, 1995）。需要指出的是，德鲁克的论述基本上是以企业为主要对象的，而且其著述也未直接触及当前“企业型政府”之议题。但他把企业家精神的应用推及政府管理层面的价值倾向是十分明确的。他指出：企业家精神不仅可以为政府部门所采用，而且可能由对创新来源的认定与搜寻，进而提出一套具有实践功能的策略，使政府的行为一样具有企业家精神。换言之，企业家精神不因公私部门之差异而产生适用上的障碍或困难，但适用者需锁住该概念的核心含义。

正如前文所述及的那样，萨伊认为企业家是运用知识于具体目的的劳动力，其主要履行知识应用职能，通过协调、决策制定和承担风险等行为方式将经济资源从生产力较低的领域转移到较高的领域。虽然萨伊没有对企业家的范围做出明确界定，但根据其所下的定义，可以推论出企业家并非仅仅存在于私营部门，政府机构以及第三部门的工作人员只要符合上述概念的基本要求，也同样可以看成是企业家。对企业家的范围最早进行明确表述的德鲁克在《创新与企业家精神》一书中认为，企业家精神绝不仅限于经济组织里面，“公共服务机构，诸如政府机构、工会组织、教会、大学和中小学、医院、社会和慈善组织、专业和行业协会等等，与任何企业组织一样都是需要创新和企业家的”（Druerk, 1995）。通过前两位学者的论述，我们可以认为，企业家和企业家精神不仅存在于企业之中，其他组织尤其是政府组织中同样可以而且需要存在企业家和企业家精神。如果试图将企业家精神引入政府管理之中，那么就需要有公共企业家存在于公共组织之中。

德鲁克虽然将企业家的范围拓展到了政府机构和第三部门，但他并没有明确提出“公共企业家”这一概念。最早提出公共企业家这一概念的学者是莱维斯（Eugene Lewis）。他在《政府的企业精神：官僚政治权力的理论》一书中将公共企业家界定为通过创新性行为尽可能大幅度改变公共组织对稀缺性公共资源既有的配置方式的行为者，从而提升组织权威和影响力。在该书中，他概括提炼出了公共企业家五个方面的特征：

其一，公共企业家善于运用组织内部的资源和力量，实现公共目标。

其二，公共企业家专精于某些社会关注的领域，他们善于应用传媒、国会听证会以及其他各种会议，倡导其专精的领域，在“理”与“势”方面，成为某些公共政策的代言人。

其三，公共企业家会积极运用组织中的资源和影响力，争取成功，而不是消极地坐视官僚体系成为腐败无能的来源。

其四，公共企业家善用民意市场（Public Opinion Market），塑造“舍我其谁”的形象。企业型官员不仅擅长突显问题的重要性，亦善用自己的知识和能力，塑造专业形象以及民众对其解决问题的信心。

其五，公共企业家会设法扩展专属的公共政策范围。

楠西·C．罗伯茨和帕瓦拉·J．克因（Nancy C. Roberts and Paula J. King）认为，公共企业家是指在公共领域内，从事创造、设计和执行革新理念的行为者。楠西·C．罗伯茨还在后续研究中进一步将公共企业家划分为四种类型：政治企业家（political entrepreneurs）、主管企业家（executive entrepreneurs）、官僚企业家（bureaucratic entrepreneurs）和政策企业家（policy entrepreneurs）。

施耐德、田诗以及闵纯三位学者（Mark Schneider, Paul Teske and Michael Mintrom）在《企业型官僚》一书中指出，无论是政治企业家还是地方官僚企业家，在提供公共物品时所面临的政治竞争场域与经济市场如出一辙，因此所有的公共企业家均应担负三项主要职责：

一是必须敏锐地察觉未予满足的公共需求，迅速选择适当的方法加以处理，也就是说，他们能够机警地创造性地发现市场的机会。二是在此过程中，必须乐于承担风险。三是必须具备激励并协调他人或团体共同向既定目标努力的能力。

通过对上述学者关于企业家尤其是公共企业家多种界说的综合比较，我们可以得出以下几点看法：其一，企业家不仅存在于私营部门，同样存在于政府机构和第三部门。其二，无论我们给公共企业家下何种定义，都离不开“创新”这一核心特质。楠西·C．罗伯茨和帕瓦拉·J．克因经过潜心研究后将公共企业家发挥创新能力划分为如下四个阶段：

创发阶段是指提出新的理念和总的构想；设计阶段则指将新理念和构想进一步具体化，形成可供执行的详细方案；施行阶段是指将创新方案付诸实施并在实践中加以检验；制度化阶段是指创新理念、构想以及实施方案被执行并检验后获得大家的一致认同而被当成制度性的范例。

在将公共企业家的创新行为划分为上述四个阶段的基础上，楠西·C．罗伯茨则试图对公共企业家做出进一步的界定，如图1-2所示。

楠西·C．罗伯茨在《政府的企业精神与创新》一文中提出了公共企业家的四种类型，即是政策企业家、官僚企业家、主管企业家、政治企业家。具体如图1-3所示。

政策企业家在政府机构中没有正式职位，并处于官僚体系之外。政策企业家常常致力于创新理念的构思、设计及推行。由于其不在官僚体系之内，因而更有利于获得体制外的资源，为创新提供智力和技术支持。政策企业家还经常通过新闻媒体等外部力量来促进政策议程的确立和法规方案的制订。官僚企业家在政府机构中有正式的职位，但没有担任领导职务。官僚企业家主要负责政策法规的执行，因此相对缺乏自主性，但对创新方案的实施有举足轻重的影响。由于官僚企业家担心过度创新行为会给自己造成不必要的过错责任，因此他们大多不会采取全新的创新行为，而是更多地按常规惯例来完成工作，其创新的动力不足，尽量采取“转借式”的创新构想。主管企业家在政府机构中有正式职位且担任领导职务。主管企业家在官僚体系中具有关键性的地位，政治企业家的创新理念和构想必须通过其领导的官僚体系成员来实现，而主管企业家本身具备的专业知识也是政治企业家所高度依赖的。政治企业家是政府机构中由民选产生并拥有正式职位的人，同时还担任领导职务。政治企业家因为具有民主体制的权力基础，所以在政策创新过程中，通常扮演发起人与促进者的重要角色。政治企业家一方面致力于维持民众对他的支持，另一方面在必要时，也会依赖民意的基础，与其他反对者对抗，从而维护创新理念的实现。

企业型政府的重要特征之一就是通过多种创新策略实现预设的公共目标，而这些创新策略从根本上讲都是由公共企业家设计出来的。西方学者也曾潜心研究并提炼出公共企业家的创新策略。对此，中国大陆学者张成福教授、台湾学者江岷钦和刘坤亿教授等都曾做过梳理和介绍。笔者对公共企业家创新策略的阐释一方面源于西方学者既定的研究成果，另一方面也得益于中国大陆和台湾学者的成果。具体来说，公共企业家的创新策略主要体现在下列方面。

（1）主动创造新任务。现代社会是一个价值多元化的民主社会，公众的需求也具有多元性，并存在各种矛盾和冲突。立法机关为了体现和协调这些相互冲突的社会需求或目标，常常采用妥协折中方案，结果导致行政机关更加无所适从。因此成功的公共企业家往往会适度地运用行政自由裁量权，主动地创造新的任务，更直接地反映和回应公众的需求和愿望。美国马萨诸塞州财政局局长杰克逊（Ira Jackson）为了使该局从陈旧的例行工作中解放出来，提出追求“诚实、坚决和公平的税务行政”的新目标，并由此提高了财政局的权威，塑造了崭新的机关形象。

（2）主动发掘机会。公共企业家对内外部环境的变化和人民的偏好具有高度的洞察力和敏锐性，能够迅速发现公共服务市场的机会，预防危机的发生。公共企业家如同竞争市场中的企业家，有着敏锐的市场洞察力，能够及时引导市场消费，开创具有竞争力的服务或产品。

（3）善于运用组织资源实现公共目标。公共企业家善于运用组织资源来实现公共目标，关于这一点可以从下述人物中窥见一斑：胡佛创建联邦调查局，从而使美国打击犯罪分子，维护社会治安的力度和效果达到历史最高水平；李克河则将美国海军带入核子潜艇时代，维持了美国政府在国防方面的绝对优势；牟雪书则以独特的“共同愿景”（shared vision）使纽约都会区的公园景观和运输系统呈现崭新的面貌。

（4）勇于承担风险。创新与风险几乎是一对孪生兄弟，创新的风险无处不在，因此成功的公共企业家不但不会因为害怕承担风险而裹足不前，反而会主动地承担风险，通过创造性活动开创各项工作的新局面，而这一点也使其能够获得更多的外部力量的支持。当然公共企业家勇于承担风险，并不意味着他们就是冒险家。关于这一点，奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中写道：许多人认为企业家是冒风险的人，但事实上正如一些仔细研究所表明的，企业家并不追求风险，他们追求的是机会。

（5）善于人际沟通。公共企业家要实现公共目标，离不开其他组织成员的支持。成功的公共企业家时常会提出一套使人信服的“愿景”，通过这些“愿景”来引起其他组织成员对公共目标的关注。成功的公共企业家更为高超的本领在于，其能够利用自身出色的人际沟通能力，提高组织成员的士气，激励大家向共同的目标努力。

（6）寻求行政首长的支持。政治支持是公共企业家实现创新的根本前提。在寻求行政首长政治支持的过程中，如果公共企业家所提出的创新性方案符合行政首长的政治利益，那么其获得政治支持的可能性就大，倘若所提出的创新方案可能危及行政首长的政治利益，公共企业家就应当运用多种策略来争取支持。

（7）建立联盟和团队。公共企业家要完成创新活动，必须寻求本机关外部和内部的支持，否则很难取得成功。他们对外要寻求与相关部门和团体建立外部联盟关系，力争获得利益集团、第三部门以及其他事业团体的支援；对内必须组织工作团队，争取组织成员的广泛认同，让大家齐心协力达成预想的目标。建立联盟可以减少政治面的压力；组织团队则可以增强组织成员的责任意识，激发其工作士气。

（8）了解并运用民意。公共企业家善于运用民意这一重要力量，创造有利的舆论氛围，为自己打造“舍我其谁”的形象。成功的公共企业家不仅善于让公众感受到其所关注的问题的重要性，而且擅长将自己塑造成专家形象，从而增加公众对其解决问题的信心。

（9）坚毅果断地采取行动。由于行政机关的工作人员受到立法机关、政府预算、组织纪律等方面的多重限制，所以往往容易抱着不求有功、但求无过的消极心态，行事处处小心谨慎，缺乏创新的动力。而对于公共企业家来说，为了走出这一困境，“他们除了注重个人正直清廉的形象外，并藉由行动过程的透明化，宣示贯彻政策的决心”。

（10）型塑创新型的组织文化。企业型政府成功的要诀不仅在于有富于创新精神的公共企业家，还缘于创新型的组织文化的支撑。通过建设创新型的组织文化，可以改变整个组织全体成员的精神面貌，激发集体的创新意识和创新精神，进而获得更大成功。正因为如此，成功的公共企业家有效的创新策略之一就是将企业家创新精神注入本组织之中，型塑创新型的组织文化。

“企业家政府”，作为一个完整的概念，是由美国学者奥斯本和盖布勒于20世纪90年代在《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》一书中提出的。其旨意是欲运用萨伊所倡导的企业家精神一般对政府的传统运作体制进行改造，其具体内涵奥斯本和盖布勒在Reinventing Government（1992）一书中归纳概括为十大特征，即政府应当是掌舵而不划桨的政府，能够发挥领航的功能；政府的行政专家不必事必躬亲，而是善于授权且鼓励公众、社区参与管理；政府应引入竞争机制，增强成本意识，改善行政管理，提供优质服务；政府应关注顾客需要而不是官僚政治需要；政府善于授权且鼓励公众、社区参与管理；政府对各部门业绩的评估应放在结果上而不是投入上；政府应具有一种“投资”观点，将利润动机引进为公众服务的活动中，变管理者为企业家，学会以花钱来省钱，为回报而投资；政府应善于下放权力，分解公共行政机构的权力，简化内部结构等级；企业型政府应善于运用市场机制鼓励社会扮演过去政府扮演的部分角色，政府角色是组织市场、规范市场。他们还同时强调，建立企业型政府的目的，就是将政府改造成一种“更好的治理形态”（governance），并把“官僚体系改变为富有创造精神的机构”（Osborn、Gaebler, 1992）。但是纵观文献发现，奥斯本和盖布勒二人对企业家政府的论述并没有形成严谨的逻辑论证体系，只是以归纳法荟集成功案例，对企业型政府的原则、特征所进行的生动描述。

企业型政府理论在台湾地区的反应十分迅速。1993年《改革政府》的中译本在台湾出版，立刻引起了学界的关注。“企业性政府”（钱起岳，1994）、“企业型政府”（江岷钦，1996）、“企业化政府”（黄俊英，1996）、“企业精神政府”（詹中原，1998）等概念在媒体中不断出现，其基本精神主要集中于企业家“创新、成本和顾客至上”等价值观的追求上，强调行政改革应当体现企业家精神，提升政府竞争力。但是，这些成果只是局限于观点的推介与辨析上，未见有实质性研究。

从表面上看，萨伊、马歇尔、熊彼特、德鲁克等人对企业家、企业家精神的研究与政府管理改革与创新确实没有多少关系，因此，笔者所使用的是他们所着眼的由企业家或企业家精神衍生出来的意义。正如奥斯本和盖布勒在《改革政府》中所说的，对于企业家精神的理解是根据萨伊的说法，强调的是该理念所隐含的“企业家把经济资源由较低之处，移转至生产力和报酬较大之处”。这种理解的确符合一般企业的经营管理状况，但对于政府公共管理改革的内容和过程并不具有必然的解释力。其实如果企业家型政府论者真正依照萨伊的观点来理解企业家精神的内涵，他们很难使其在著述中归纳总结的十大原则都能与企业家精神挂起钩来。因为萨伊所指出的企业家精神只涉及提升资源使用效率的资源转移和再分配，而十项原则与普遍的组织改造过程所涉及的都是以组织的结构、形式、功能、内外关系和运作方式等要素的调整为重点。因此，在上述论及企业家或企业家精神的学者中，真正有助于我们理解企业家型政府的是马歇尔、熊彼特、德鲁克等人，而不是奥斯本和盖布勒所言的萨伊。

在现代经济学中，由熊彼特、马歇尔所强调的企业家精神的核心内涵是效益、创新和冒风险。其中，创新与发明不同：后者提出解决方法，而前者还须将此方法付诸实施。在资本主义体系中，从新产品的提供，新生产方法（包括新原料的应用、生产技术的创发与改良，以及管理方式的调整等）的采用、新市场的开拓，以及新产业组织的形成等，都可能隐含且体现企业家的创新。另一方面，在现代企业曲折复杂的生产过程中，从策划、组织、生产、管理、营销到后续服务等，任何创新都需要相当时间和成本的投入，而且都具有高风险，更需要具有眼光、能提出新理念、新办法，并能付诸实施。

萨伊、马歇尔、熊彼特和德鲁克对于企业家和企业家精神的不同论述，早已被纳入现代经济学和企业管理理论中，其历史地位和价值毋庸置疑。本文在这里需要说明的是：其一，讨论企业家或企业家精神不能脱离历史和特定的社会现象。尽管经济理论、经济社会学（economic sociology）和历史不能相互化约，但却是相互关联的。换句话说，经济理论，尤其具企业家和企业家精神的理论，不仅涉及各种社会现象的整体，而且必须和历史动态中的各种相关因素相互契合（Schumpeter, 1991: 36～42）。因此，尽管具有创新能力的企业家是决定资本主义的盛衰循环和经济变迁与发展的最重要因素，但是他是随着资本主义在其历史发展过程中逐步克服封建主义的制约而出现的，并有利于进一步促进资本主义的发展。然而，正因为资本主义的成功发展，人类社会的技术变迁因而例行化，管理业务官僚化，企业家的社会经济功能也因两种趋势而大幅消退（Scuhumpeter, 1989, 229～331）。其二，企业家角色不仅由个体的人来扮演，也可以由公共部门、公司或其他社会组织以组织的形式来体现，从这个意义说，他们强调更多的是一种精神。其三，企业家特色或企业家精神能够对经济变迁做出“创造性的回应”（creative response）。这是借助对相关信息的了解和人的品质的支持而体现出来的最重要的关键性要素之一。

上述企业家或企业家精神论者，除了强调企业家或企业家精神在各种领域、方式和层面上的创新与冒险外，还有一点是不能忽略的，即他们非常重视企业家必须能够充分掌握整体社会结构和历史动态的脉络及其发展趋势，并能集聚和动员高素质的人力资源，来确保其创新的实践及冒险行动的成功。这种精神和理念，严格地说，并不仅适用于真正经营企业的企业家，还应适用于各种欲对社会变迁和历史发展进行“创造性回应”的各种行为者，无论此行为者指的是个体人、部门、组织或其他。伯恩斯（1994）认为，“企业精神”和“创新”最常出现在私人市场活动中，“事实上，企业精神和创新活动也可能发生在公共部门，主要区别在于公共部门的制度和压力可能将创新的努力导向市场制度以外的不同方向”，考平（Coppin）和海（High）（1992）则在科层的意义上给企业精神下定义，认为“科层企业家是被任命的政府官员，它运用创造力、机智和判断力来达到对稀缺资源的控制。”德鲁克的结论更是直接明了，他认为：“无论是完善的大型机构还是一个新白手起家的个体经营者，企业家精神的原则都是一样的。不用说企业家是营利性企业或是非营利性的公共服务组织，也不用说企业家是官方或非官方机构，这中间并没有多少或根本没有差别。规则差不多是相同的，起作用和不起作用的因素都大同小异，创新的类型和来源亦是如此。所有情况中都存在着一种规律，我们称为“企业家管理”。因此，本文认为，对于一个有心或致力于政府改革的政治人物、行政官员、管理技术人员、研究者等，这种企业家和企业家精神的价值指向都是可以适用的，而且必然对包括中国在内的世界各国具有启发性。

鉴于以上文献回顾和分析，笔者对“企业型政府”做出一个基本约定：企业型政府是一种区别于官僚制政府、具有企业顾客至上、成本意识和创新动力理念的政府。其核心特质在于创新，在于为“顾客”（政治意义上称为公民）服务，在于讲求成本效率。换言之，当政府体制及运作过程具有创新、公民导向、成本意识时，就会引发革新的理念，当此理念转化为具体的方案设计，并付诸实践时，便构成了企业型政府的基本雏形。因此，本书所论及的企业型政府，既非将政府同化为企业，亦非政府官员都由企业家来取代，而是企业家精神和企业理念在政府改革和运作中的植移和渗透。