非单一产品采购项目应确定唯一核心产品

案情

2018年1月3日，某市一政府机关因行政管理需要，须采购集成系统产品，该集成系统较为复杂，其架构由交通系统、设备系统、消防系统、供电系统、通信系统、网络系统和CCTV系统等9个子系统搭建组合而成。整个集成系统根据城市中心区和各区县的特点，又划分为数据采集和实时数据服务器、历史数据服务器、设备和监控工作站等部分，且须预留接口以供后续升级改造等。

为避免供应商使用相同品牌产品参与投标，影响竞争的充分性，根据相关法律规定，非单一产品采购项目，采购人应当根据项目特点合理确定核心产品。该市集中采购机构在编制本项目招标文件时，就如何确定核心产品以及核心产品的数量发生争议。比较有代表意义的意见有两种：第一种意见认为，法律未禁止设置多个核心产品，故该项目可以设置多个核心产品；第二种意见认为，设置多个核心产品虽属法不禁止，但容易引发质疑投诉，主张确定1个核心产品。

分析

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第三十一条第三款规定，“非单一产品采购项目，采购人应当根据采购项目技术构成、产品价格比重等合理确定核心产品，并在招标文件中载明”。关于非单一产品采购项目核心产品的数量问题，业界一直存有争议。一些业内人士认为：《政府采购货物和服务招标投标管理办法》相关法条并未明确规定只能确定1个核心产品，故核心产品的数量可以确定为多个，而非只能有1个。

本书编者认为该观点不符合立法原理，不利于政府采购实践操作的开展。分析如下：

一是从立法技术来看。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十一条共分为三款。其中第一款和第二款，分别规定了采用最低评标价法和综合评分法的采购项目，出现提供相同品牌产品的不同投标人参加同一合同项下投标的处理办法。该法条前两款的表述如下：“采用最低评标价法的采购项目，提供相同品牌产品的不同投标人参加同一合同项下投标的，以其中通过资格审查、符合性审查且报价最低的参加评标；报价相同的，由采购人或者采购人委托评标委员会按照招标文件规定的方式确定一个参加评标的投标人，招标文件未规定的采取随机抽取方式确定，其他投标无效。使用综合评分法的采购项目，提供相同品牌产品且通过资格审查、符合性审查的不同投标人参加同一合同项下投标的，按一家投标人计算，评审后得分最高的同品牌投标人获得中标人推荐资格；评审得分相同的，由采购人或者采购人委托评标委员会按照招标文件规定的方式确定一个投标人获得中标人推荐资格，招标文件未规定的采取随机抽取方式确定，其他同品牌投标人不作为中标候选人。”

该法条的这两款规定，默认的前提是适用于单一产品采购项目，并不适用于多产品采购项目。对于非单一产品采购项目，该法条第三款规定如下：“非单一产品采购项目，采购人应当根据采购项目技术构成、产品价格比重等合理确定核心产品，并在招标文件中载明。多家投标人提供的核心产品品牌相同的，按前两款规定处理。”该条款要求采购人事先在招标文件中确定核心产品，然后由评标委员会在评审时，对核心产品品牌是否相同进行认定后，根据招标文件事先确定的评标办法，分别适用该条第一款或第二款的相关规定进行处理。

研究《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十一条第三款的立法原理，我们可以发现，立法者采用的技术路径是：通过先确定核心产品的方式，把“多产品采购项目”虚拟成“单一产品采购项目”（即把“N先转变成1”），然后再依据不同评标办法分别适用不同的条款进行处理。

在这一过程中，如果不把“N先转变成1”，对于多产品打包招标项目或集成系统产品招标项目而言，依然很难解决多产品采购时，部分产品品牌相同而其他产品品牌不同如何处理的问题。从这个意义上看，该法条的第三款解决的就是“把N转变成1”的问题，否则没有独立存在的价值和意义。

二是从采购实践来看。如果把核心产品认定为2个或多个，也会给招标采购活动带来一些不必要的麻烦。举一个实例：如果招标文件中确定的核心产品为A和B两个，可能会出现如下四种情况：①A核心产品相同，B核心产品相同；②A核心产品相同，B核心产品不同；③A核心产品不同，B核心产品相同；④A核心产品不同，B核心产品不同。

在上述四种情形中，第①、④两种情形比较容易处理：对于第①种情形，由于核心产品A和B均相同，可直接认定为一家投标人；对于第④种，由于核心产品无一相同，无疑可以同时参与竞争。但是，对于第②、③两种情形而言，无论是认定其为一家还是两家投标人，都容易引发争议。为便于理解，现将核心产品确认为两个时，可能出现的争议汇总如下表：

如前表所示，将第②种情形认定为一家投标人时可能发生的争议是：正方认为，A属于核心产品，核心产品A相同，应认定为一家投标人；反方认为，B也属于核心产品，由于核心产品B不同，应该认定为两家投标人。同理，在该情形下，把投标人认定为两家也依然存在不可避免的争议。如前表所示，在第③种情形下，无论认定为一家或两家投标人，都有可能引发类似争议。推而广之，如将核心产品确认为三个或三个以上时，根据排列组合原理，可能出现的争议情形将成比例倍增，采购人、采购代理机构和政府采购监管部门都将不胜其扰。

综上分析，非单一产品采购项目，核心产品应当确定为1个；而不能望文生义，认为第三十一条未明确要求确定1个核心产品，就可以确定多个核心产品。

启示

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》要求非单一产品采购时应先确定核心产品，本质上是为了解决多产品采购项目难以用单一产品的品牌进行评判和衡量的问题。因此，非单一产品采购项目原则上应该确定唯一的核心产品品牌，否则依然很难解决多产品品牌冲突的问题。

政府采购招标实践中，如出现采购品种较多，项目复杂，难以确定核心产品时，应根据采购项目的技术构成、产品价格比重等因素合理确定核心产品，并在招标文件中载明。