地方立法十三讲
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立法旧忆 一个促进科学发展的好规则[2]

笔者为《山东省用水总量控制管理办法》写的解读

2012年9月14日,省政府第81次常务会通过了《山东省用水总量控制管理办法》(以下简称《办法》)。省长姜大明称其是一个促进节约用水、科学用水,具有开创性的好办法。

那么,它好在哪里呢?

作为该项立法的参与者,我认为判断一个规则的好与不好,就要看它是不是符合实际、能不能解决问题。就好像一个医生看病,能否把脉准确、下药针对性强,开出的药方能治病。《办法》达到了这些要求。

一、上帝对我并不垂青,而我亦不珍惜

我国人均水资源占有量仅为世界平均水平的30%,而且时空分布不均,水资源和生产力布局不相匹配。随着工业化、城镇化加快推进,水资源供需矛盾日益突出,每年缺水量达400亿立方米,近2/3的城市缺水,年均旱灾面积2.3亿亩。山东省情况更差,人均水资源不及全国的1/6,亩均仅为1/7。国际公认的M.富肯玛克水紧缺标准,维持一地区经济社会发展所必需的临界值是1000立方米/人,而山东省却只有334立方米/人,属严重缺水地区。

一个奇怪的现象是,一方面自然禀赋严重不足,一方面却浪费污染严重。不少地方的开采和排污,大大超出了水资源和水环境的承载能力,引发了河道断流、漏斗区扩大、湿地萎缩、地面沉陷、海水倒灌等一系列生态灾难。发展工业化30年来,东平湖水域缩小了16.7%;漏斗区增加到1.27万平方公里,占全省土地面积的8%;年排放污废水30多亿吨,污染波及所有河道,并由城市扩展到农村,由地表水延伸到地下水。

笔者的家乡桓台县有一条纵贯南北的乌河,发源于临淄,向北注入鲁北明珠——马踏湖。当年南来北往的燕尾船(对槽)由马踏湖进入小清河,西达省城,东下东溟。笔者儿时读书的学校就在河边上,在教室里就能望到悠悠的帆影,听到粗犷的号子声。夏日的中午和晚上,河里桥上挤满了跳水、游泳、罩鱼摸虾的人们,欢声笑语盈野升空。远处河拐弯的芦苇荡中,是女人们浣衣、洗澡的地方,不知有多少幅村姑柳荫中浣衣、劳妇月光下沐浴的水墨丹青在此形成。清冽的河水不仅为人们送上甘醇,而且被两岸人民挖地道(洞子井)引到十几里、几十里外,灌溉农田。在华东地区创造了“洞子井、鸳鸯灌,不靠天也吃饭”的桓台经验。

然而这伊甸园似的美景、诗意的生活,随着20世纪70年代齐鲁石化和化工城在乌河源头的落户与建设就逐步消失了,代之以干涸和污水。

面对如此严峻的现实,到了实行最严格的水资源管理制度的时候!

二、《办法》开出了什么良方

一是用水理念创新,由过去的以需定供转变为以供定需。过去通常是先定工业或城建项目,然后再根据它们的需要决定水的供应量。有几个地方不经论证,把几个大项目落在贫水区,结果工厂建成了,水却供不上,被迫找水调水,不仅破坏了水资源的布局和平衡,造成了大量浪费,而且加大了企业成本。《办法》第六条明确规定,“县级以上政府应根据当地的水资源条件,编制经济社会发展规划、城乡规划和重大项目布局规划,进行科学论证。在水资源不足的地区,应当对城市规模和建设耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制。”第十七条规定:“新建、改建、扩建项目,应当进行水资源论证,对未进行论证或论证未通过的,不得批准其取水许可和立项。”

资源的有限性和人类需求的无限性构成了一对永恒的矛盾。为了有效缓解这一难题,近代西方产生了一门选择学,即政治经济学。它主张,在需求和资源之间进行最优选择,表现在宏观上,叫资源的有效利用,在微观上,叫资源的优化配置。《办法》规定的用水指导思想的重大转变,完全符合经济学的基本原理。它将引导经济社会的发展和水资源的供应相匹配,促进城市布局优化和产业结构升级。

二是制度创新,设计了用水总量控制和年度用水指标控制相结合的制度。用水总量指标五年下达一次,年度用水指标每年下达一次,前者大于后者,但不是它的整数倍。两个指标确定后,就要进行严格的监督、检测和考核。当用水量超过年度用水指标时,主管部门就暂停对该区域建设项目取水许可的审批;当取水量达到用水总量控制指标时,则停止对其取水许可的审批。

对这一制度,大家可能会问,指标好定,但怎么能知道哪个地方用了多少水呢?这个问题问得好。能不能客观计量,是制度能不能落实的关键。《办法》第十九、二十、二十一条对省、市、县水行政主管部门和省、市水文水质勘测机构的监测义务和程序做了规定,并由其对计量结果的真实性和合法性负责。这样就能以计量结果为基数,科学分配、严格考核、严肃责任,从而促进节约用水,提高用水效率,也倒逼企业调结构转方式。

三是引入市场机制,促进科学配置。《办法》不仅规定了严格的用水制度,而且还引入了市场机制,用无形之手调节水的流转和交易。第十二条规定,“鼓励运用市场机制合理配置水资源。区域之间可以在水量分配方案的基础上进行水量交易。”第十三、十四条规定,利用再生水和淡化海水的,不受控制指标限制。通过调整经济结构、工程措施和先进技术节约的水量,用于本行政区内新增项目用水。这样,就把水量盘活了,形成了余缺调剂,节水的不仅发展快,而且还赚利,浪费水的不仅发展慢,而且还成本高收益低。当然市场机制的核心在价格,实行用水累进加价,这在其他法规中已有规定。

三、《办法》开出的良方能不能有效,会不会成为乌托邦

这取决于两个因素。一是看它有无客观上的可能性,二是看能否严格执法。

第一,它有客观可能性。这个问题的核心是未来五年、十年甚至更长的时间内,在山东省的工业化城镇化快速推进的情况下,而用水量通过《办法》的实施,从快速增长下降为微增长甚至零增长的可能性。

答案是肯定的。作为上帝选民的以色列,在水上上帝并不眷顾它,该国的水资源状况比我们还要差很多,但他们能在沙漠里种庄稼、获丰收,经济社会很发达。山东省也曾出现过从2003年至2009年,GDP年均增长15%以上,而用水量却一直维持在220亿立方米左右,取得了连续七年增产增效而不增水的成就。这说明随着人们科学发展、节水意识和环保意识的提高,随着科技的进步、循环经济的兴起,《办法》规定的制度是可以落实的。

第二,一定要严格执法。“徒善不足以为政,徒法不足以自行”(孟子),再好的制度,如果没有广泛的宣传、严格的监督,也是不会自发生效的。因此,各级行政首长要带头学习、遵守《办法》,带头更新观念,转变发展方式。各部门要互相配合,广泛宣传,严格执法,违法必究,在全社会形成氛围。用严格的责任推动制度的落实,用科学用水、可持续用水推动经济社会科学发展、可持续发展。


[1]本文写于2012年9月。

[2]本文写于2012年9月。