第二节 生活安全建设
日常生活中经常遇到的重大安全问题，主要有社会消防安全、医疗安全、交通安全、旅游安全和灾害应急避险等。生活安全建设的基础性工作则是安全规划与安全文化建设，规划是硬件支撑，文化是软件运行。
一、安全规划与安全文化建设
安全规划建设是对规划法律的执行，是对安全事件预防的硬件建设，而安全文化建设则是对安全事件预防的软件建设，前者是源头性控制，后者是过程性控制，对二者要同等重视。先修改规划，说明重视法制，而随意修改规划，说明法治观念有欠缺或者有误区。修改规划不进行严格论证，则会留下安全事故隐患。
（一）安全规划建设
2008年施行的《城乡规划法》规定，制定城乡规划，应当遵循防止污染和其他公害的原则，并符合防灾减灾、公共卫生和公共安全的需要。经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。为了防止因规划而造成的损害，安全规划建设需要从以下几个方面着手：
1.村镇发展划分不同功能区
村镇建设应当把安全作为重要前提，将生产、生活等功能进行地域区分。在能源供给规划方面，要合理布局液化气充装点、加油点、充电站等，沼气工程既要方便更要卫生，不能因为生产沼气而牺牲环境，还有预防沼气爆炸等生活事故。小城镇建设应当同步建设消防等公共安全基础设施。可能影响居民安全的其他工程，必须进行安全可行性论证。建设居民区、重要设施和公众聚集场所，不得选址在矿山采空塌陷区、尾矿库下游、地质灾害易发区等区域；不得在村民居住区及其周边建设危险物品生产企业和储存场所。
2.城市规划满足消防新要求
城市规划要同步建设公共安全设施，易燃易爆单元与居民区必须保证足够的安全防护距离。高层建筑和大型设施建设，要强化质量安全和防灾抗灾监督管理，主要针对火灾和地震灾害。老城区公共安全问题主要是交通安全和防火安全，除了有计划地逐步增加和改造公共安全基础设施外，最重要的是保证各处的安全通道畅通，城市道路、小区道路和庭院道路建设应当满足消防车辆通过等安全要求。
（二）安全文化建设
安全文化建设从主体类型出发主要包括政府安全监管文化、企业安全生产文化、居民安全生活文化和公共场所安全行为文化等方面，内容繁杂形式多样。从文化形态来说包括安全意识、安全理念、安全理论、安全常识、安全制度、安全文艺活动等。建设政府安全监管文化以安全发展、依法行政为主要内容，建设企业安全管理文化以落实主体责任为主要内容，建设社会安全文化以关爱生命、参与安全为主要内容。社区安全建设要充分发挥物业公司和业主委员会的作用，将家居安全教育纳入物业管理服务范围。
二、重要生活领域的安全建设
社会消防、医疗保健、交通、旅游、灾害防治、应急避险等关涉大众人身财产安全的领域，往往因为盲目信任、监管多头责任不明等原因，造成对隐患的忽视。
（一）社会消防安全建设
2008年修订的《消防法》规定：“地方各级人民政府应当将包括消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防车通道、消防装备等内容的消防规划纳入城乡规划，并负责组织实施。”举办大型群众性活动，承办人应当申请安全许可，制定灭火和应急疏散预案并组织演练，应保证疏散通道、安全出口、疏散指示标志、应急照明和消防车通道符合消防技术标准和管理规定。人员密集场所发生火灾，该场所的现场工作人员应履行组织、引导在场人员疏散的义务。
2014年5月1日下午，上海市区一处民宅发生火灾，两名90后消防员受气浪冲击从13楼坠落殉职，如此惨剧让全国人民唏嘘不已，同时引发了对消防队伍职业化的体制性思考，一为消防员安全，二为救火能力。在中国，消防实行现役制，消防战士每年吐故纳新。据辽宁省公安消防总队警务处统计的数据显示，每年有900名左右的战士复员，同时根据整体人数情况确定入伍人员的数量。消防救援，本身专业性很强，而一线人员这种快速循环，很不利于技术的提高。以辽宁消防为例，在现有消防力量中，有这样几部分：现役官兵占49.4％；企事业单位专职消防员占30.5％；政府专职消防队员占13.8％；消防文职雇员占6.3％。现役官兵中的战士，目前服役期为2年。在火场一线战斗的，一般都是义务兵和合同制消防员。而一个新战士成长为一名合格的消防员，最少需要3年的时间。
深圳自1984年率先在国内实行了消防职业化改革，建立了中国内地第一支公务员编制的职业化消防队，其开支由地方负责，并且占用地方公务员编制。持反对意见的消防业内人士认为，深圳千余名职业消防员加上其他消防开支，地方财政每年为此至少支出1亿元。最重要的是，地方政府编制有限，消防职业化占用了市政府1000多个编制。如果再增加消防民警，一年就要再花费上亿元。这些现实问题直接导致基层消防人员难以增加及老龄化问题。
（二）医疗保健安全建设
在医疗保健规范化建设方面，目前我们有医疗卫生法律10部、法规15部，卫生部规章12部，并构建了12项核心制度。但是，非法行医问题、过度医疗问题、行政不作为问题仍然相当普遍。曾经有报道过这样的案例，一个兽医给人治病治死了，卫生局说他是兽医不归我们管，畜牧局说他是给人治病出事故了不归我们管，工商局说他没有办理营业执照不归我们管。这折射出趋利性执法、选择性执法和行政不作为的乱象，有待加强治理。
1.对过度医疗弊端的治理
过度医疗，顾名思义就是在病人身上滥用医疗资源，目的是多收费用多赚钱。或者说是在治疗过程中，不恰当、不规范甚至不道德，脱离病人病情实际而进行的检查、治疗等医疗行为。它的起因是医务人员违背临床医学规范和伦理准则，它的背景是医院以盈利为目的同时缺乏有效的监管。过度医疗包括过度检查、过度治疗（包括药物治疗、手术治疗和介入治疗等）、过度护理，具体表现为小病大治，大病久治。由于过度医疗的界限模糊，很难被严格认定，医生总能把过度医疗解释为合理行为，把道德问题归为技术问题。为此，需要在治疗中充分体现病人的权利，给病人足够的知情权和选择权，这样就能在很大程度上遏制过度医疗的发生。目前住院病人抗菌药物使用强度、处方平均金额、总使用量都在逐年攀升，这从侧面说明医生增加了患者的给药剂量和频次。中国安全注射联盟的统计数据显示，国内每年因不安全注射导致死亡的人数在39万以上，其中，每年约有20万人死于药物不良反应，保守估计，每年我国最少有10万人在输液后丧命。抗生素滥用，直接导致了“超级耐药菌”的出现。据卫生部统计，中国68.9％的住院病人使用抗菌药物，平均100个患者1天消耗80.1人份的抗菌药物，是世界卫生组织发布的全球平均值的2倍多。对冠心病患者，国际上放支架和做搭桥手术的比例是7∶1到8∶1，在中国则高达12∶1。
医患纠纷实行举证倒置，导致医生实施“防御性医疗”等问题也是造成过度医疗的重要原因。医生往往要求患者全面检查，以检验、心脑电图等来记录医疗过程，进行“医疗防卫”。“医疗防卫”有一定的合理性，但目前“医疗防卫”已明显过当，而且已经掺杂了很大程度的创收冲动。这是一个治理难题，需要进行深入探讨研判。医疗行业的好医生逆淘汰现象，既是对过度医疗弊端的大暴露，也是对医疗管理制度的拷问。据媒体持续报道，绵阳市某医院有一个“走廊医生”兰越峰，兰医生原来是超声科主任，她的主要工作就是做B超。兰越峰告诉记者，经常会有人因为一些小毛病到医院，医生会先把患者收治住院，凭空说他患有很严重的疾病，然后让超声科做相应的检查，并配合出具显示患有重病的检查结果。有一个来医院检查的人，“他的心率是60次以上，又是整齐的，怎么可以就说安心脏起搏器”，兰医生认为过分了。几经犹豫之后，兰越峰决定，将真实的检查结果交给临床科室。最后这位患者没有做手术就出院。兰越峰却被叫到院长办公室训斥。从此后，兰越峰在医院被几次免职复职，最终成为一位每天得到医院上班却没有工作岗位的走廊医生。兰越峰说，我觉得这个过度医疗和回扣，它不仅仅是掏病人钱，把人家患者的健康和幸福，甚至生命都给葬送掉。兰越峰最近被医院通过投票的方式开除了！类似兰越峰披露的治疗遭遇，在郑州市也是屡见不鲜的，说明这是一个全国性的问题，那么它就是一个体制性和制度性的问题，不是通过职业道德教育就能够解决的。
2.120急救建设与管理
“120”急救电话是院前急救机构受理医疗救援呼救、代表卫生行政部门协调、指挥医疗资源、应对灾害事故和突发公共卫生事件的重要工具，是公众的生命线。120急救体系由指挥中心和急救中心网络两部分组成。卫生部、信息产业部《关于加强院前急救网络建设及“120”特服号码管理的通知》指出，卫生行政部门要加强对急救资源的管理，将组建院前急救网络纳入区域卫生规划，根据当地社会、经济发展及急救服务需求、卫生资源等状况，统一规划、统一设置、统一管理，按照就近、安全、迅速、有效的原则，科学组建院前急救网络。中国尚没有一部法律能够明确急救中心的权利义务。2005年卫生部起草了《急救中心管理办法》，但至今未出台。中国各大城市的急救管理至今均实行自主制定的标准，包括由急救指挥中心负责调度的广州模式；作为医院一个科室、与其他医院急诊科并行存在的重庆模式；医院自主设立院前急救部的北京模式；以及多医院共同协作的上海模式等。
常有媒体披露指挥中心舍近求远、急救车出车迟缓等问题，反映出相关管理的缺陷。而急救管理的缺陷，直接导致的是生命的消失和重度的残疾。与英国标准要求的“3分钟内出车，7分钟内到达出事地点”相比，中国的救援时间不仅与国际发达地区平均的8至12分钟相差甚远，甚至往往无法达到2003年国务院办公厅发布的《突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划的通知》中规定的“15分钟内到达患者驻地”的国家标准。据媒体报道，2011年1月9日凌晨，郑州市一老人突感身体不适，但家人在近1个小时的时间内拨打了10余次120电话，均无人接听，最终老人因为错过了最佳抢救时机身亡，当事方120救援中心却出具证明声称设备正常无过错。而与此相反，病人拨打120后出现两个医院的救护车抢夺病人的现象也常有发生，甚至因此耽误了病人的救治。
3.医疗器械安全问题
2014年修订的《医疗器械监督管理条例》自2014年6月1日起施行。该条例规定，医疗器械，是指直接或者间接用于人体的仪器、设备、器具、体外诊断试剂及校准物、材料以及其他类似或者相关的物品，包括所需要的计算机软件。国务院食品药品监督管理部门应当加强医疗器械不良事件监测信息网络建设。医疗器械不良事件监测技术机构应当加强医疗器械不良事件信息监测，主动收集不良事件信息；发现不良事件或者接到不良事件报告的，应当及时进行核实、调查、分析，对不良事件进行评估，并向食品药品监督管理部门和卫生计生主管部门提出处理建议。医疗器械不良事件监测技术机构应当公布联系方式，方便医疗器械生产经营企业、使用单位等报告医疗器械不良事件。2007年国家食品药品监督管理局发布了《药品和医疗器械突发性群体不良事件应急预案》，全国大多数省市陆续制定了本地的法规，而河南省至今没有自己的规定，这是本省制度方面的缺陷。
现实中医疗器械方面的纠纷多为植入类医疗器械质量问题和价格暴利。如脑部植入酞网断裂的案例，是医疗服务合同纠纷和产品质量纠纷的竞合。由于酞网是医院出售给病人的，因此双方之间除了医疗服务合同关系外还存在着买卖合同关系，在适用法律上除了适用《医疗事故处理条例》外，还应适用《产品质量法》的相关规定。另外，由于酞网属于植入类医疗器械，还应适用《医疗器械监督管理条例》等相关的行政法规。根据最高法院关于证据问题的规定，应适用举证责任倒置，即医疗机构应提供证据证明，其提供的医疗服务无任何过错或其提供的医疗器械无产品质量问题，以及其产品来源的合法性，否则就应承担败诉责任。另外，根据《医疗器械说明书和标签管理规定》，进口的医疗器械必须具有产品质量合格证明，使用说明书并注明生产日期，安全使用期或者失效日期，还应提供海关准许其进口的证明文件。
（三）交通安全建设
2011年施行的《道路交通安全法》规定，道路交通安全工作应当遵循依法管理、方便群众的原则，“保障道路交通有序、安全、畅通。”为此，应该做到以下几点：
1.人行道与慢车道的分离与保障
人行道上的危险与障碍有三种，一是道路本身的各种缺陷与障碍物影响安全通行；二是违规停车和露天经营、店前经营商贩挤占人行道；三是混道路段电动车伤害行人。对于以上这些现象，往往是多次投诉却难以改变，这需要对执法职责的细化并提高执法能力。另外，机动车遇到人行横道线不减速不避让，也是事故发生的重要原因。郑州市文化路2015年的重新铺设，很好地保障了人车分离、快慢车分离，给人行道保留了足够的空间，是一个积极的案例。
2.道路交通立体化轨道化建设
现代综合立体交通体系理念要求，利用涵洞、桥梁逐步消除平交道口，比如郑州市经三路与金水路交叉口的车辆左转困难，应尽快通过立体交通解决。应强化铁路专线、城市地铁、城际轻轨等轨道交通建设。同时还要加强对危险物品运输车辆进入城区的管制。
3.道路交通科学管理
城市发展迅速，几乎每个城市都有未设交通信号灯的交叉路口，而这样的路口常常沦为事故多发地。而随着机动车的迅猛增加，非机动车和行人的路权遭遇侵犯，特别是行人的行路权被多重挤压，也有非机动车和行人阻碍机动车通行的，安全隐患随处可见。解决了以上问题，才能保障交通安全。道路出现坍塌、坑漕、水毁、隆起等损毁或者交通信号灯、交通标志、交通标线等交通设施损毁、灭失的，道路、交通设施的养护部门或者管理部门应当设置警示标志并及时修复。机动车在高速公路上发生故障时，警告标志应当设置在故障车来车方向150米以外，车上人员应当迅速转移到右侧路肩上或者应急车道内。
（四）旅游安全建设
2013年施行的《旅游法》规定，国家建立旅游目的地安全风险提示制度。旅游目的地安全风险提示的级别划分和实施程序，由国务院旅游主管部门会同有关部门制定。县级以上人民政府及其有关部门应当将旅游安全作为突发事件监测和评估的重要内容。旅游经营者应当对直接为旅游者提供服务的从业人员开展经常性应急救助技能培训，对提供的产品和服务进行安全检验、监测和评估，采取必要措施防止危害发生。旅游经营者组织、接待老年人、未成年人、残疾人等旅游者，应当采取相应的安全保障措施。实践中出现问题较多的是驴友团的人身安全问题和旅行社服务质量问题。
1.“AA制”驴友团需要注意的安全问题
“AA制”驴友团的惯例是发布队员危险自担的声明。但案例中组织者往往需要承担过错责任。现在驴友团的活动非常频繁，驴友群也非常多，难免良莠不齐。在活动的过程中，有的领队只对自己熟悉的队员进行关照，有的领队则基本不关照队员，特别是在户外走野线的时候，没有经验的新人很容易遭遇危险。所以，参加户外活动一定要有资深人士保护，要选择有经验、有责任心的领队。
2.游客与旅行社纠纷的处理
2010年最高人民法院发布了《关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》。该规定指出，旅游经营者违反合同约定，有擅自改变旅游行程、遗漏旅游景点、减少旅游服务项目、降低旅游服务标准等行为，旅游者请求旅游经营者赔偿未完成约定旅游服务项目等合理费用的，人民法院应予支持。旅游经营者提供服务时有欺诈行为，旅游者请求旅游经营者双倍赔偿其遭受的损失的，人民法院应予支持。因飞机、火车、班轮、城际客运班车等公共客运交通工具延误，导致合同不能按照约定履行，旅游者请求旅游经营者退还未实际发生的费用的，人民法院应予支持。旅游者在自行安排活动期间遭受人身损害、财产损失，旅游经营者未尽到必要的提示义务、救助义务，旅游者请求旅游经营者承担相应责任的，人民法院应予支持。
（五）灾害防治与应急避险
气象、地质、火灾、爆炸、治安等自然灾害与人为事故，近年来呈现多发趋势。特别是近两年来，针对平民、弱小的重大恶性治安事件时有所闻，我们必须充分认识到灾害防治与应急避险的重要性，积极进行相关的制度建设。
1.气象灾害预警建设
2014年修正的《气象法》规定，气象台站应当保证其制作的气象预报节目的质量。县级以上人民政府应当加强气象灾害监测、预警系统建设，组织有关部门编制气象灾害防御规划，并采取有效措施，提高防御气象灾害的能力。目前河南的天气预报准确率不高，气象预报准确率也不乐观，有待提高技术和能力。河南已经规划建立恶劣天气预测预警预防机制，逐步提高气象灾害预警信息公众覆盖率。强降雨后很多城市成为水城，河南同全国一样，遭遇大众调侃和吐槽，暴露出城市排水设施的缺陷，而水中漏电致人死亡的事故也常见报道，又显示出灾害过程中和灾后管理的疏漏。这一切都有待制度建设去规范改善。
2.安全素质教育培养
公民安全素质的养成是安全建设的重要内容，有不少人开车时骂行人乱走路，走路时骂司机乱开车，而自己却并不严格遵守交通法规，严于律人，宽以待己。给人印象最深的是，在没有交通信号灯的斑马线前多数司机不避让行人，导致交通事故发生。由以上现象可见，公民安全素质教育是多么重要和迫切需要。应严格驾驶证考试并改进考试内容，增加安全成分的比重，交通违章处罚和培训班应该注重安全教育的实效性。还应采取多种形式开展全民安全法制教育、警示教育、科普教育和应急避险教育。大中专院校、中小学校、幼儿园都要开设安全教育课。
3.城区易燃易爆安全管理
城市易燃易爆物品如城区加油站、液化气站点等，对其管理的原则是安全和便民，但是这两个原则之间存在矛盾，便民需要靠近居民区，而安全原则上要求远离居民区，如此，需要论证并选择最佳的平衡点，在无法兼顾的情况下，应以安全为优先价值选择。政府要组织治理无单位负责的公共隐患，严禁在重大危险源和易燃易爆场所安全距离内建设公众聚集场所和居住区。
4.城市公共设施安全管理
2015年年初的供暖期间，郑州市一名儿童在家门口不远处玩耍的时候跌落没有井盖的热水井中殒命，在公众中留下一片唏嘘。据报道是因为道路施工被人掀掉了井盖，但是已经持续多日了却没有人进行纠正。有关规定要求通信、广播电视、燃气、自来水、电力、热力、市政、路政等主管部门或单位应当完善城市公共安全设施，加强公共设施管理和巡查，及时整改消除事故隐患。但是这些规定的实施存在不少问题，需要有效的监督和问责。另外，高层建筑物、体育场馆及涵洞、桥梁等大型建筑设施必须科学同步设置应急避险设施。
三、110警务建设
2013年施行的《警察法》规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助。”公安警察对严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保护性约束措施；对嫌疑人可以带至公安机关留置盘问。2013年施行的《治安管理处罚法》规定，公安机关受理报案后，认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人，并说明理由。对违反治安管理行为人，公安机关传唤后询问查证的时间不得超过8小时；情况复杂可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过24小时。公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。2003年公安部《110接处警工作规则》要求，接听电话时要主动报出自己的编号，并立卷备查。按照公安部城市公安机关出警时间的规定，城市警察5分钟内赶到市区（含县级市）主要街道群众报警求助现场，10分钟内赶到居民楼院内报警求助现场，20分钟内赶到市郊报警求助现场。可是实践中也会有违反规定的慢出警和不出警情况发生，如郑州市公安局警务督察支队曾经决定对17名民警采取关禁闭措施，对4名民警采取停止执行职务措施，理由是因为“出警太慢”。
处警者对溺水事故的处理能力与原则，是当前备受大众诟病的事情，需要进行体制性的规划设计。是对治安警察进行普遍的游泳训练，还是政府购买专业的社会服务，有待论证，但是警察到达溺水事故现场后却无能为力的状况必须尽快改变。另外，对家庭暴力处警不力也是当前的一大弊端。2008年由中宣部、公安部、全国妇联联合下发的《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》，将家庭暴力纳入“110”出警工作范围。由于家庭暴力被普遍认为是“家务事”，并且目前我国《宪法》、《婚姻法》等法律对于禁止家庭暴力的规定较为原则化，警方处理家庭暴力事件常常轻描淡写，对受害方保护不力甚至使其遭遇更甚。让人欣慰的是，《河南省人大常委会关于预防家庭暴力的决定》已经颁布实施，发生家庭暴力可通过110报警，请警察取证或者出庭作证。同时该决定也确立了社区和基层组织以及当事人所在单位在家庭暴力事件中调解人的地位。