第二部分 行政法学

复议维持机关共同被告制度之检视与对策^[1]

【摘要】2015年《行政诉讼法》实施以来，复议维持机关共同被告制度已经过了两年多的实践检验，经实效反馈进行检视发现：复议维持率并未显著下降，且新制度造成法院实践审理困难的结果。同时，大量的复议维持共同被告案件，使复议机关将行政资源分散至复议与诉讼两个部分，因而降低了其工作质量与效率，不利于行政争议的解决，又反向导致复议维持机关共同被告案件激增，形成了恶性循环。在检视出存在的实际问题后，提出了应当对策的分析，主要为：减少复议维持机关成为共同被告、通过诉讼中举证责任划分督促复议机关作出公正复议决定、设计智慧法院减少讼累及通过复议委员会的建设从根本上解决复议机关自身困境，促进行政争议解决的建议。

【关键词】行政诉讼法 复议维持 共同被告 行政复议 复议委员会

一、问题的提出

自我国2015年《行政诉讼法》^[2]实施以来，已经过了两年多的实践检验，其中作为学者为了降低复议维持率居高不下，而提出重要解决措施的“复议维持机关与原行政机关成为共同被告”^[3]制度，通过2015年《行政诉讼法》第26条第2款的规定而得到了具体实施，因此，现通过实践反馈，对于该修正条款实效分析就有了相当的依据。

而之所以在新法修改的若干条款中，集中分析复议维持机关作为共同被告这一条款，是因为学界普遍认为该条款不仅将影响到行政诉讼法的运作，更会对我国的行政复议制度造成巨大影响，^[4]可能是本次修法中对过去制度修改最为明显，影响最为深远的条款。基于此，结合修法后的实效分析对该制度进行检视就具有相当的必要性。

对该制度经实践反馈后的检视发现，目前全国法院行政案件激增，其中复议维持机关作为共同被告案件增长迅速，既行政诉讼法修改后，支持维持机关共同被告制度的学者翘首以盼的复议维持率显著降低的情形并未出现，那么，问题出现在何处呢？笔者进而通过对实践调研报告的分析，对该问题进行了追问，并通过对存在问题的实效分析，提出了笔者的对策建议。

二、实效反馈

一个基本的事实是2015年全国法院行政案件大幅上升，新收行政一审、二审和再审案件为299765件，^[5]同比上升了55.13%，在此事实下，行政复议机关对此的具体反应，可作为其对2015年《行政诉讼法》修改后的实效反馈。

（一）复议机关实践困局

2015年《行政诉讼法》修改后，以天津市和平区为例，该区法院共受理行政诉讼案件458件，同比增长438.8%，这其中，政府信息公开案件230件，占全部受理案件的50.2%。信息公开案件不仅数量多，而且多数案件以作出原行政行为的机关和复议机关为共同被告，其中以国家部委为共同被告的案件有153件，占全部信息公开案件的66.5%。^[6]

上述事实会导致两个基本后果：一是基于我国现行体制，行政复议机关就是行政机关本身，而非专业的某一机关，因此，对于激增的行政诉讼，在机关内部人员编制未获得扩编的前提下，无疑会增加行政机关的工作量，影响其履职的质量。而对由于信息公开类案件的复议维持决定因而成为共同被告的复议机关，将其有限的工作量挪至信息公开案件的诉讼之中，这确是对公共资源的一种浪费。

二是根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第8条规定：“作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖”，结合我国《行政诉讼法》第3条第3款的规定，原则上应当由被诉机关负责人出庭应诉。这就意味着一起天津市的地方信息公开案件，会导致国家部委的负责人应当前往天津市和平区法院应诉的后果，而天津市和平区一年以国家部委为共同被告的信息公开案件有153件，如果对其他地区类似案件进行统计，那么将使国家部委的负责人不仅不能事实上一一出庭应诉，更会使其无法进行正常履职。

因此，复议机关行政级别越高，则行政机关负责人出庭应诉难度越大，因为其职权涉及范围更广、其职务要求更高，因此其奔波于各地法院应诉的可能性就更低。2015年《行政诉讼法》实施以来，直至2016年4月1日，贵州省政府副省长陈鸣明作为行政机关负责人出庭应诉，而这也是全国首例副省长出庭应诉的行政诉讼案件。^[7]该立法初衷可能是为了让行政复议机关负责人亲身经历诉讼，“让其出庭感受法庭气氛，接受公正平等教育”^[8]，从而更为了解民意，更好地履职，但现实却因种种原因，尤其是现实的操作性困难，让该制度流于形式。在2015年《行政诉讼法》规定行政机关负责人出庭，要求行政首长“出声”“发言”，固然有积极意义，但这种修正过于依赖原有制度框架，未能触及根本。^[9]归根结底，现代行政法的理念是建立在公益与私益、权力与权利同一性基础上的行政主体与行政相对人之间的相互尊重与合作。^[10]

因此，对于2015年《行政诉讼法》中规定的复议维持机关作共同被告的制度，仅以上述已发生的行政案件为例，就已显示出了实践中复议机关面对的客观难题。

（二）法院审理中的困境

2015年《行政诉讼法》修改后，除了上述情形导致的行政机关应诉的客观困难之外，人民法院在审理案件过程中也出现了相当的困境，这主要表现在以下两个方面：

第一，由于《适用解释》第6条第2款规定：行政诉讼法第26条第2款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指行政机关改变原行政行为的原行政行为的处理结果，结合该解释第9条的规定，如果复议行政机关改变了原行政行为中适用的法律规范依据与案件事实但没有改变原行政行为的处理结果，那此时根据此解释，应视为复议机关做出了复议维持决定，此时，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性，而对于复议机关在复议中为何对法律法规适用作出了改变或不同的案件事实如何获知，该解释仅对复议行政机关就其程序的合法性进行规定，此规定显然会造成司法解决争议的困难，不利于行政争议的解决。这一方面由于结果没有改变，当事人仍然对行政行为不满；一方面，因为其改变了法律依据或事实认定，原行政机关对此举证显然会与复议机关差异，审理难度无疑会增大，也会使原行政行为作出机关与复议机关出现各自为战的现象。

此外，因为复议机关改变了原行政行为适用的法律规范依据或认定了不同的案件事实而做出的复议决定，该行政行为的内容已经发生了改变，其依据行政法的一般法理，是由复议机关作出的新的行政行为。原行政行为作出机关对复议机关的行为并不能完全获悉，而复议机关对此进行其作出该行为的理由却又无须进行说明、举证，在原行政行为作出机关与复议机关共同承担对原行政行为作出理由的举证责任规定下，只查明原行政行为作出机关的作出行为的理由，显然是对行政机关举证不利的，法院的裁判自然很难得到双方认可。

第二，根据《适用解释》第9条第2款的规定，该条款对于复议行为本身仅规定了“复议机关对复议程序的合法性承担举证责任”，这就使复议机关实质上倾向于作出维持决定，因为根据2015年《行政诉讼法》第26条第2款的规定，复议机关改变原行政机关的行政行为的，复议机关是被告，那么单独承担全部的举证责任，而根据2015年《行政诉讼法》第27条第3款的规定，复议机关逾期决定的，相对人可以单独起诉复议机关，此时复议机关当然承担全部的举证责任。

因此，在后两者承担全部的举证责任的前提下，而复议机关作出的维持决定可以仅就其复议程序合法性举证即可，显然，基于复议机关出于减轻举证责任的角度出发，其仍然倾向于复议维持，该规定对之前存在的“复议机关为了避免作被告，往往不分青红皂白地维持原行政行为。”^[11]相比，演变成了复议机关为了避免承担举证责任，从而增加其工作量，往往选择维持原行政行为。

而如果复议机关选择作出维持决定，那么根据《适用解释》的第9条第2款的规定，对原行政行为的合法性举证责任，由原行政机关与复议机关共同承担，但可以由其中一个行政机关实施举证行为。这一规定导致实践中，有时复议机关虽然派员参与诉讼，却全程不发一言；有时复议机关与原行政机关二者言辞矛盾，各自为政。^[12]这直接导致法院审理过程中查明事实真相的困难，不利于行政争议的解决，而这正与修法的初衷相违背。

（三）级别管辖的影响

根据《适用解释》第8条的规定，我国行政诉讼案件以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖，因此往往造成适用第一审案件由基层法院审理，由于我国的司法审判区域与行政管理区域重叠，并且复议机关又是原行政机关的上级行政机关，复议机关的行政管理区域往往大于或者与法院审判区域相同，且级别更高，这就导致了复议维持机关作为共同被告，实际上增大了审理难度，而不是降低审理难度，使得现实中的行政审判往往受到行政活动干扰，法院对此难以严格依法审判，“甚至丧失中立、公正的立场”^[13]，致使行政争议更难得到解决。

而基层人民法院在审理行政诉讼案件中，由于受困于上述难题，直接导致行政诉讼上诉率、申诉率以及上访率均居高不下。^[14]这不仅加剧了法院审理案件的压力，更使得2015年《行政诉讼法》修正后，民众并没有因为复议维持机关作为共同被告而在司法中感受到了公平正义，事实与之相反，复议维持机关作为共同被告，增大了行政活动干预司法活动的可能性，使得原本审理困难的行政诉讼案件，因为被告行政级别的提升而变得更为审理困难，因此民众获得满意裁判的可能性更低，这无疑是与本次修法目的背离的。

而在修法之前，已经有很多学者就行政诉讼案件的级别管辖可能导致的司法干涉问题进行了分析论证，现有的调研报告也对该问题进行了实效反馈，在此基础上，应当吸收原有研究成果，规避行政诉讼案件的级别管辖带来的问题，其中之一就应当是减少复议机关作为共同被告，或者直接以复议机关为被告以提高法院管辖级别，而在2015年《行政诉讼法》的复议维持机关作为共同被告的规定下，无疑是与实效反馈情况不甚符合的。

三、现行制度再思考

因为上述客观存在的问题，使得笔者在问题之外，对现行行政诉讼制度与行政复议制度进行了再思考，通过分析条文及结合实践，进而更深层次对行政复议维持机关做共同被告的制度进行检视。

（一）维持机关作共同被告法理基础不足

将复议维持机关作为共同被告制度，除了其实践中产生的困难，其法理基础同样缺失，具体而言，可分为以下两个方面：

1.不符合共同诉讼规定

根据2015年《行政诉讼法》第27条之规定，对于行政诉讼的共同诉讼的条件要求为因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件且在此情形中还需满足法院认为可以合并审理并经当事人同意的，才能为共同诉讼，按照对法条的解读，对于因同一行政行为引起的共同诉讼，由于该行为不能分割，法院必须一起审理，所以学理上称之为必要的共同诉讼。这是一种源于民法的理论和制度。其中共同被告就是两个以上行政主体共同实施的行政行为被起诉到法院。而因同类行政行为而发生的共同诉讼，由于不是同一行政行为引起的，当事人之间不存在不可分割的权利义务关系，可以作为不同的案件审理，也可以一起审理，学理上称之为普通的共同诉讼。^[15]

对于同类共同诉讼，法条要求显然更为严格，即需要法院认可、当事人同意，同时因为是共同诉讼，因此审级还应当一致且诉讼程序相同，不能满足上述前提，而同类行政诉讼案件就不能适用共同诉讼制度。基于此项，对2015年《行政诉讼法》第26条规定的复议维持机关作为共同被告制度就值得商榷。首先，复议决定与原作出的行政行为并非同一行政行为，原行政行为是行政机关对行政事务作出的首次判断，^[16]并基于此行使了行政职权，而复议决定并非就原行政事务作出判断，而是对原行政机关之前所做的判断的合法性与合理性作出的判断，二者性质与内容并不一致，因此，二者并非同一行政行为。其次，复议决定有的学者认为是以救济为主、兼顾监督的法律制度，^[17]具有准司法性，其一定意义上是对原行政行为的“复审”^[18]，作出的复议决定是对原行政行为合法性、合理性的判定，其与原行政行为性质并不相同，其维持决定是对原行政行为的合法性、合理性认定，而非再次对行政相对人作出一个新的行政行为，因此并非是同类行政行为。

2.对当事人诉权的干扰

即使将复议维持决定视作同类行政行为，或者基于2015年《行政诉讼法》第26条第2款的条规定将复议维持机关作为共同被告，但不能忽视的是，根据2015年《行政诉讼法》共同诉讼的规定，如果是对同类行政行为提起共同诉讼，需要当事人的同意，才能合并审理。而如果是基于法条规定，将复议机关列为共同被告，但这只是对被告的应然认定。当事人有权在起诉时由其诉状决定所诉的被告，因为根据2015年《行政诉讼法》第2条的规定，是由原告方认为行政机关和行政机关工作人员侵犯其合法权益，才提起的诉讼，因此对被告的认定，是由原告方认定的。此时，法院对即使认为其他行政机关或组织应当列为被告而原告并没提起诉讼的情形，应依职权列为诉讼第三人，通知其参加诉讼。而非如《适用解释》第7条的规定，强行将原告并未起诉并且不同意追加的复议维持机关依职权列为被告，有违当事人诉权的自主性原则，是对当事人诉权的干扰。

综上所述，将复议维持机关作为共同被告，其不符合行政诉讼有关共同诉讼的规定，也是一定程度上对原告的诉权干扰，虽然其可能如前所述，具有其他因素考量，但在法律层面，其法理基础不足。

（二）复议机关自身困境

我国现行《行政复议法》第12条至第15条对行政复议机关的范围进行了规定，具有复议职能的行政机关包括县级以上各级地方政府、市级以上各职能部门，复议机关数量众多，并且复议职权除了一般规定为作出原行政行为的行政机关的上一级机关与本级政府外，另外还规定了海关、金融、国税等垂直领导的行政机关特殊的复议职权，即只能向上一级主管部门复议。综上，根据我国现行《行政复议法》的规定，复议机关数量众多、职权分散，并且上述复议机关的法制机构并非只有复议一项，而是承担了众多诸如法治宣传、监督等法定事务。因此，这既给行政相对人寻求救济途径、寻找复议机关增加了障碍，也不利于行政争议的集中解决，复议资源浪费的同时也让复议机关不堪重负。

以2008年国务院法制办文件的统计为例，“有行政复议权的机关有1.8万多个，但地方三级政府的专职行政复议人员仅有1532人，区县级人民政府专职行政复议人员平均仅有0.2人，行政复议力量严重不足。同时，原本有限的行政复议资源被分散在各个政府工作部门中。由于行政管理工作的不同特点，政府工作部门的复议工作任务又很不平衡……行政复议资源不能得到优化利用，加剧了行政复议资源的紧张，成为制约行政复议制度发挥应有作用的瓶颈。”^[19]可见，在现行《行政复议法》的规定下，行政复议机关本身也确实面临客观复议困境，即人员不足、事务种类繁多且分配不均。如果不从根源上解决复议机关客观问题，而只对其规定复议维持即成为共同被告，从而使其参加进诉讼程序中来，这不仅无利于行政争议的解决，更是增加了本就不堪重负的复议机关的工作量，使其在行政事务、行政复议、行政诉讼中分散工作精力，降低工作质量，这又反作用于管理、复议与诉讼活动中，使得群众对其工作更为不满，使争议进一步激化。

综上所述，行政复议机关自身在复议与诉讼中存在客观困境，并因为此困境直接导致了其工作质量的降低，行政争议难以定分止争。因此，如果对行政复议维持机关作共同被告制度进行全面、深入的检视，那么复议机关自身的困境就应当进行客观分析，并对其困境根源进行探析，从而获得全面、客观的检视成果。

四、应对对策分析

结合上文，对如果对行政复议维持机关作共同被告制度进行全面、深入的检视，并基于此发现现存问题，对现存问题，笔者并不认为无法解决，笔者有如下思考，提出对策加以处理。

（一）尊重原告诉权

虽然学术界对行政诉权这一定义本身尚存争议，有的学者认为其既不是实体权利也不是程序权利，而是属于基本人权^[20]；也有的学者认为行政诉权包括起诉权、对不予受理裁定的上诉权和要求得到裁判权^[21]；还有的学者认为行政诉权分为基本权型诉权、实践性诉权及制度形态下的行政诉权^[22]这三部分。诚然，在行政诉权本身定义尚存争议的情形下，讨论如何尊重行政诉讼中的原告诉权的命题，显然是不符合推理应从严格的定义出发的推理规则的。^[23]因此，笔者在此处须指明本文对行政诉权的定义是依据《行政诉讼法解读》^[24]将现行法第2条规定作为诉权的解读。

因此，尊重原告诉权即对原告提起行政诉讼时选择被告的权利的尊重，简言之，意即当事人有权在起诉时由其诉状决定所诉的被告，因为根据2015年《行政诉讼法》第2条规定，是由原告方认为行政机关和行政机关工作人员侵犯其合法权益，才提起的诉讼，因此对被告的认定，是由原告方认定的。此时，法院对即使认为其他行政机关或组织应当列为被告而原告并没提起诉讼的情形，应依职权列为诉讼第三人，通知其参加诉讼。由原告诉求确定被告，法院依据实际情况增加诉讼第三人，这不仅是对原告诉权的尊重，也能一定程度上改变复议维持机关作共同被告的现状，从而能一定程度上回应现状中存在的复议机关应诉难、级别管辖审理难、举证责任分配难的三难问题，有利于行政争议的解决。

在现行《行政诉讼法》已将确定行政复议维持机关作为共同被告的制度下，为维护法律的权威性与安定性，在2015年《行政诉讼法》实施仅年余的时间里，不宜通过再次修法回应实践难题，因此，笔者认为可以在条件成熟时，留待全国人大常委会可对2015年《行政诉讼法》实施效果进行立法后定期实效评估，就2015年《行政诉讼法》实施中存在的各种客观问题听取各方意见，从而确定2015年《行政诉讼法》相关内容的必要性，为未来完善法律奠定良好的基础。而对于现存问题，因为其相当程度上是由《适用解释》造成的，因此，在现阶段可就该解释实施实效进行定期评估，从而通过修改《适用解释》的方法，对其与实践存在张力的第6条到第9条规定进行修改，一定程度上回应现实存在的困境。

（二）明确举证责任

须指出的是，行政诉讼的举证责任的分配同样在学界尚存争议，有学者认为是“行政诉讼举证责任是行政程序证明责任的延续和再现……但是，如果在个案的审理中出现不合理的、有悖上述诉讼目的的情况，法官可以通过职权主义来加以适度的干预，根据行政诉讼的目的，正本清源，重新分配”^[25]；有的学者认为是“谁主张，谁举证原则”^[26]；有的学者认为“应该到各个具体的行政实体法规范中去寻找适合于各个行政案件的举证责任分配基准”^[27]。但能达成一致的是行政诉讼举证责任的分配对案件审理具有相当的重要性，且举证责任分配应服务于庭审的需要。因此本文仅限定为2015年《行政诉讼法》修订后，对《适用解释》的第6条、第9条规定的举证责任造成的法院审理的困难进行明确性分析，从而回应实践问题。

根据《适用解释》第6条第2款规定，《行政诉讼法》第26条第2款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指行政机关改变原行政行为的处理结果，结合该解释第9条的规定，如果复议行政机关改变了原行政行为中适用的法律规范依据与案件事实但没有改变原行政行为的处理结果，那此时根据此解释，应视为复议机关做出了复议维持决定，此时，人民法院在审查原行政行为合法性的同时，仅对审查复议程序的合法性进行审理。但复议机关改变了原行政行为适用的法律规范依据或认定了不同的案件事实而做出的复议决定，该行政行为的内容已经发生了改变，原行政行为作出机关并不参与且并不知晓其理由，是由复议机关作出的新的行政行为，因此，针对此复议决定，应当规定由复议机关单独承担该复议行为全面的举证责任而非仅审查其程序的合法性，并且此时的被告不应是原行政行为而应该是复议机关本身，因为是复议机关作出的新的行政行为，如果当事人提起诉讼应当以复议机关为被告，从而规避级别管辖带来的不利影响，并且以举证责任督促复议机关进行复议。

此外，如果复议行政机关未改变原行政行为中适用的法律规范依据与案件事实但没有改变原行政行为的处理结果作出的复议维持决定，应当在前文所述尊重行政相对人选择被告的权利的基础上，如果未选择复议机关作共同被告，则其无须以被告身份出庭，且仅在法院要求下以第三人身份，适用第三人的规定参与诉讼，规避复议维持机关参与诉讼带来的级别管辖影响，并减少其讼累，提高其行政管理效率。但对于原告坚持将其列为被告，则应当包括对复议维持决定的全面举证责任规定，从而避免其为了规避举证责任，倾向于做出行政复议的“维持决定”，而非公正复议的情形。

笔者认为，在基于对法律权威性与安定性考量，对2015年《行政诉讼法》规定应当尊重的基础上，应就法律框架内可行的方式对实践难题进行回应，而通过修改法律解释方式，从而明确举证责任，完成本次2015年《行政诉讼法》修改的督促复议机关公正复议、激活其复议职能的目的，是法律框架内完善的适当解决方式。

（三）设计智慧法院

针对法院受理行政案件数量激增且多为信息公开案件的现状，现有制度中以简易程序加以回应，但就目前法院展开的调研成果显示，其效果并不理想，“2011年7月，和平法院被最高人民法院确定为适用简易程序审理行政案件的改革试点法院。自2011年7月至2012年8月一年间，共受理行政案件133件，其中符合适用简易程序审理的案件37件，占收案比例的27.8%；实际适用简易程序审理的案件14件（含2件转为普通程序的案件），占符合适用简易程序审理案件比例37.8%。2015年5月4日至11月3日简易程序适用率为零。”^[28]

其调研结果显示，其适用简易程序的审理时间为立案之日起，总计不得超过45天，但其前提是不能对当事人的诉讼权利进行限制与损害，对当事人的举证期限依法保障，不得进行缩短，因此在开庭审理案件之前，依据我国现行《行政诉讼法》的规定，人民法院在立案后送达起诉状副本至被告之处须在5日内完成，被告有权在收到起诉状副本之日起，在15日之内向人民法院提交答辩状等被告方材料，人民法院此时应当在收到被告材料之日起5日内将答辩状副本送达原告处，因为目前简易程序中的信息公开案件根据该调研报告多涉及国家部委作为共同被告，因此往来时间紧凑，致使在开庭审理之前时间已达近25日，简易程序因此难以适用。而政府信息公开案件数量繁多，因此对行政机关与人民法院造成较大压力，在此基础上，鉴于中国裁判文书网^[29]已经初步建成了文书分类及裁判文书公开服务功能，因此，可以通过引用“互联网+”的方式设计智慧法院，从而就减轻法院负担，更好地服务于当事人，解决行政争议。

具体的智慧法院建设思路当然应当由专业人士参与设计，但这并不排除学界对此进行设计目标的建议，因为设计智慧法院的目的便是通过“互联网+”方式解决法律问题。因此，笔者认为，在现有智慧法院的实践摸索的成果上，即保留传统智慧法院通过提供诉讼服务终端向当事人提供诉讼指南、案件查询、事务办理、文书打印四大模块服务^[30]的同时，通过案例归纳整理，就同一类型案件在当事人立案登记时进行类别提示，通过自动展示同类案件优秀裁判文书说明理由及判决结果部分，让当事人具有一定的心理预期，进而选择适当的法律救济途径如经调解息诉等，从而一定程度上，对当事人就某类案件提起多次诉讼提供法律指引，减少讼累。

此外，就法院庭审环节，可通过利用远程视频庭审方式审理案件，就是审判人员与当事人、诉讼参与人分别在异地法庭或远程审理点，通过计算机及网络技术建立的声音、视频图像传输通道和终端设备等，同时同步完成接待当事人、开庭审理或开庭宣判等审理活动^[31]，从而使复议维持机关能够一天多地同日开始案件审理，一定程度上解决复议维持机关负责人因为级别管辖的问题在各地来回奔波而从事实上难以参加庭审的问题，并且对行政复议机关同样可提供行政机关所在地远程诉讼服务终端完成答辩状、打印文书等服务，促进政府信息公开案件能够适用简易程序审理，提高审判效率，及时解决行政争议。

最后，就法院本身，可通过运用商业智能系统^[32]，通过对各类诉讼数据的整理归纳，例如对案件类型、上诉原因统计分析、服判息诉情况统计分析、调解成功原因统计等数据整理归纳，向法官提供全面的裁判效果的实效反馈，法官从而能够基于数据统计，提高审理案件效率、更为妥善的处理行政争议。

（四）复议制度改革

前文所述为在诉讼阶段，解决2015年《行政诉讼法》规定下复议维持机关作被告制度的实践难题的解决途径研究，但如果复议机关自身能够解决行政争议，那么即从根源上解决了实践难题。而复议机关自身客观困境在上文已经提出并分析，针对该自身困境，学界已进行了相当程度的讨论，行政机关本身业已开始进行试点探索。

首先是行政复议的存在，有其必要性，学界与实务界对此观点表示认可，比较具有代表性的观点为“行政复议是现代民主政治发展的产物。特别是随着现代社会生活和行政管理的复杂化与专业化，作为法院在对行政行为行使司法审查权时常有力不从心的感觉，因此，单纯依靠司法权来解决行政争议、控制和矫正行政权的行使以及对相对人权利进行救济已远远不够了。”^[33]

因此，如何解决行政复议面临的客观困境成了亟待解决的问题。针对“现行体制是行政复议机构隶属于行政复议机关，条条分散设置，缺乏独立裁判权，机构及人员的独立性较差”^[34]的实践问题，有的学者认为我国行政复议制度应当借鉴英国经验并参考中国实践，即设立介于司法与行政之间的，混合司法与行政体系的行政裁判所^[35]，而不是通过其如英国《裁判所、法院与执行法案，2007》^[36]规定一般，由议会授权，成立新的统一的司法性质的行政裁判所。从而能够在保持复议本身的效率，程序简便、快捷，能够为法院过滤大量案件优势的同时，适度地汲取司法程序的公正。而该观点与奥托·迈耶的“设置专门的诉愿机关……通过全面审查和符合事实的裁决来满足其权利要求”^[37]观点相似。

而上述观点，其在实践中，行政机关也开始了有益探索，即通过设立行政复议委员会的试点工作“积极探索相对集中行政复议审理权。在依法以行政复议机关名义作出行政复议决定的前提下，合理整合行政复议资源，积极探索集中收案、集中人力、集中办理行政复议案件的办法”“探索建立政府主导、社会专家学者参与的行政复议工作机制”^[38]，并区分案件类型，简单案件交由行政复议委员会办公室处理并作出决定，较复杂案件由办公室出具初步意见交由复议委员会审议作出处理决定，个别案件在办公室出具初步意见、复议委员会审议后经领导批准或集体讨论后作出决定，并且上述决定的主体均为行政复议委员会。该探索通过整合行政复议资源、集中且通过专业人士参与审理复议案件，从而解决了复议机关数量众多、职权分散、人员并非职业的问题，能专业、高效的处理行政争议，并且有利于行政诉讼中确认被告，便于法院审理，是对行政复议制度存在客观难题的进行改革回应。并且，目前试点工作已经取得预期的效果，形成了初步经验^[39]，进而开始了在各省逐步推广试点的工作。

综上所述，行政复议制度本身改革已成为学术界与行政机关间的共识，且改革目标目前基本一致，即建立集中行政复议职权、由专业人士参与的、处理行政争议的方式科学的行政性质的行政复议委员会。当然，就复议委员会的性质，有的学者认为复议委员会的形式是“明确了复议机关的司法化改革方向”^[40]进而就其与法院的关系提出了问题。但笔者详细阅读了国务院法制办的相关文件，相关内容并未写明复议委员会是在进行行政复议的司法化，而是强调了“政府主导”、目标之一为“将行政争议化解在行政机关内部”的行政性质，因此其复议决定不同于人民法院的裁判，仅为行政机关对原行政行为的复议，即依照复议法而非行政诉讼法作出的复议决定。因此，由人民法院作为法治保障的最后防线，而行政复议发挥其自身优势，有利于行政系统与司法系统各自专注于本领域专业问题，从而形成处理行政争议的合力。

当然，在取得上述成果的同时，应关注于行政复议委员会的人员编制问题，应规避其未来不再出现人员数量与案件数量差距过于悬殊的情形。此外，对于复议人员专业性的具体标准，也可参考现有学者研究成果，如对复议人员增加通过国家司法考试并具有一定年限的工作实践的要求^[41]等，对于有的学者建议设立行政再复议制度，亦可在复议委员会成熟设立后予以考虑^[42]。总而言之，应当在充分依托现有成果的基础上，对行政复议体制进行改革，从而达到将行政争议主要化解在化解在基层，化解在初发阶段，化解在行政机关内部的目标。从而从根源上解决当前2015年《行政诉讼法》修改后复议维持机关被告制度实践中面临的种种困境。

五、结语

设立复议维持机关共同被告制度，是为了解决实践中行政复议机关复议维持率过高的问题，从制度上督促复议机关切实履行复议职责，对行政机关作出的行政行为进行监督与纠正。

但是，2015年《行政诉讼法》修改后的有关条文及《适用解释》中有关复议维持机关共同被告的规定，存在着“头痛医头脚痛医脚”的问题，而不是系统的、全面的看待现行体制下复议维持率过高的客观原因，也对修法后法院审理面对的困难预期不足，从而导致了2015年《行政诉讼法》实施一年以来，实效反馈显示复议维持机关作为共同被告案件数量激增的情形，这一方面显示复议维持率并未因2015年《行政诉讼法》修改而显著降低，一方面也造成法院审理困难、复议机关行政资源浪费的结果。有鉴于此，笔者对该制度进行检视，并就实践难题及难题根源进行了对策分析。

本文检视复议维持机关共同被告制度时虽力求客观，且力图就实践难题解决提供切实可行对策，但文章难免有不足与纰漏之处。鉴于该问题的复杂性，仅以本文提供一定的思路启发，促进实务界与学界对该问题的研究，进而形成合力，共同推动依法行政、依法治国的法治进程。