第三节 制度背景
制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束。[37]无论是个人还是组织，制度都会在不同程度上影响和制约他们的行为。救灾制度是由国家制定、认可并加以实施的有关救灾工作的各种规定和规范的总和。[38]它同样会对减灾救灾的行为主体产生重要的影响和制约。
在我国现行政治体制，以及党政结构与宪政结构相混合的公共政策决策与执行结构下[39]，地方的减灾救灾制度必然会与国家的减灾救灾制度保持高度的一致。所以，为更好地理解绵阳市应对汶川特大地震灾害的行动，有必要了解我国减灾救灾的领导体制和工作机制，以及绵阳市突发事件应急处置的领导体制和工作机制。
一、我国减灾救灾的领导体制和工作机制[40]
我国实行政府统一领导，部门分工负责，灾害分级管理，属地管理为主的减灾救灾领导体制。在国务院统一领导下，中央层面设立国家减灾委员会、国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部和全国抗灾救灾综合协调办公室等机构，负责减灾救灾的协调和组织工作。各级地方政府成立职能相近的减灾救灾协调机构。在减灾救灾过程中，注重发挥中国人民解放军、武警部队、民兵组织、公安民警的主力军和突击队作用，注重发挥人民团体、社会组织及志愿者的作用。以公安、武警、军队为骨干和突击力量，以抗洪抢险、抗震救灾、森林消防、海上搜救、矿山救护、医疗救护等专业队伍为基本力量，以企事业单位专兼职队伍和应急志愿者队伍为辅助力量的应急救援队伍体系初步建立。
在长期的减灾救灾实践中，我国建立了符合国情、具有中国特色的减灾救灾工作机制。中央政府构建了灾害应急响应机制、灾害信息发布机制、救灾应急物资储备机制、灾情预警会商和信息共享机制、重大灾害抢险救灾联动协调机制以及灾害应急社会动员机制。各级地方政府建立了相应的减灾救灾工作机制。
中央政府应对突发性自然灾害预案体系分为三个层次，即：国家总体应急预案、国家专项应急预案和部门应急预案。政府各部门根据自然灾害专项应急预案和部门职责，制定更具操作性的预案实施办法和应急工作规程。重大自然灾害发生后，在国务院统一领导下，相关部门各司其职，密切配合，及时启动应急预案，按照预案做好各项抗灾救灾工作。灾区各级政府在第一时间启动应急响应，成立由当地政府负责人担任指挥、有关部门作为成员的灾害应急指挥机构，负责统一制定灾害应对策略和措施，组织开展现场应急处置工作，及时向上级政府和有关部门报告灾情和抗灾救灾工作情况。
按照及时准确、公开透明的原则，中央和地方各级政府认真做好自然灾害等各类突发事件的应急管理信息发布工作，采取授权发布、发布新闻稿、组织记者采访、举办新闻发布会等多种方式，及时向公众发布灾害发生发展情况、应对处置工作进展和防灾避险知识等相关信息，保障公众知情权和监督权。
已经建立以物资储备仓库为依托的救灾物资储备网络，国家应急物资储备体系逐步完善。目前，全国设立了19个[41]中央级生活类救灾物资储备仓库，并不断建设完善中央级救灾物资、防汛物资、森林防火物资等物资储备库。部分省、市、县建立了地方救灾物资储备仓库，抗灾救灾物资储备体系初步形成。通过与生产厂家签订救灾物资紧急购销协议、建立救灾物资生产厂家名录等方式，进一步完善应急救灾物资保障机制。
建立由民政、国土资源、水利、农业、林业、统计、地震、海洋、气象等主要涉灾部门参加的灾情预警会商和信息共享机制，开展灾害信息数据库建设，启动国家地理信息公共服务平台，建立灾情信息共享与发布系统，建设国家综合减灾和风险管理信息平台，及时为中央和地方各部门灾害应急决策提供有效支持。
重大灾害发生后，各有关部门发挥职能作用，及时向灾区派出由相关部委组成的工作组，了解灾情和指导抗灾救灾工作，并根据国务院要求，及时协调有关部门提出救灾意见，帮助灾区开展救助工作，防范次生、衍生灾害的发生。
国家已初步建立以抢险动员、搜救动员、救护动员、救助动员、救灾捐赠动员为主要内容的社会应急动员机制。注重发挥人民团体、红十字会等民间组织、基层自治组织和志愿者在灾害防御、紧急救援、救灾捐赠、医疗救助、卫生防疫、恢复重建、灾后心理支持等方面的作用。
根据灾情大小，将中央应对突发自然灾害划分为四个响应等级，明确各级响应的具体工作措施，将救灾工作纳入规范的管理工作流程。灾害应急救助响应机制的建立，基本保障了受灾群众在灾后24小时内能够得到救助，基本实现“有饭吃、有衣穿、有干净水喝、有临时住所、有病能医、学生有学上”的“六有”目标。
包括自然灾害生活救助资金、特大防汛抗旱补助资金、水毁公路补助资金、内河航道应急抢通资金、卫生救灾补助资金、文教行政救灾补助资金、农业救灾资金、林业救灾资金在内的中央抗灾救灾补助资金拨付机制已经建立。积极推进救灾分级管理、救灾资金分级负担的救灾工作管理体制，保障地方救灾投入，有效保障受灾群众的基本生活。
二、绵阳市应对突发事件的领导体制和工作机制
按照绵阳市的预案体系[42]，汶川特大地震发生以前，绵阳市对特别重大突发事件应对的主要依据是2005年6月24日发布的《绵阳市人民政府突发公共事件总体应急预案（试行）》[43]。这个总体应急预案规定了包括突发性特大自然灾害在内的绵阳市突发事件应急处置的领导体制和工作机制。
在市委、市政府领导下，绵阳市成立了市突发公共事件应急处置工作协调委员会（以下简称“市应急委”）。应急委是绵阳市常设的突发公共事件应急处置工作的领导指挥机构，对绵阳市行政区域内突发公共事件应急处置实行统一领导和协调指挥，其成员单位由市级有关部门和单位组成。市应急委主任由市委副书记、市长担任，常务副主任由常务副市长担任，副主任由绵阳军分区主要负责同志、各分管副市长、市政府秘书长担任。必要时，可视突发公共事件情况确定市委有关副书记担任市应急委副主任。成员由市级相关部门、单位和消防支队、武警绵阳市支队的主要负责人担任。
绵阳市应急委的职责是，研究制订贯彻国家、省突发公共事件应急处置工作方针政策的具体措施；负责审查各区市县政府、园区管委会、市级有关部门突发公共事件应急预案，审定全市突发公共事件总体应急预案；研究制订全市重大、特别重大突发公共事件的应急处置措施并根据其性质、规模和影响启动相应市级应急预案；统一指挥、协调各应急指挥部、各区市县政府、园区管委会、市级有关部门和单位以及社会组织、机构参与重大、特别重大突发公共事件的应急处置工作；负责全市突发公共事件应急体系建设；统一规划、调配全市应急处置资源；商请军队、武警部队或请求国家、省有关应急机构实施应急增援。
市应急委下设办公室和自然灾害应急指挥部、安全生产事故应急指挥部、突发环境事故应急指挥部、食品药品安全事故应急指挥部、突发公共卫生事件应急指挥部以及突发社会安全事件应急指挥部（以下简称“各应急指挥部”）。这六个应急指挥部是绵阳市各类突发公共事件应急处置工作专业指挥机构，在市应急委的统一领导、指挥下开展工作。各应急指挥部设总指挥和副总指挥若干名，总指挥由市政府分管副市长兼任，副总指挥由市政府分管副秘书长和主管部门负责人担任，指挥部成员由市级有关部门和单位的负责人担任。其中，自然灾害应急指挥部由市政府救灾办牵头，负责《绵阳市自然灾害应急预案》的编制、实施和全市自然灾害的应急处置工作；指挥部办公室设在市政府救灾办，办公室主任由市政府救灾办主任担任。安全生产事故应急指挥部由市安全办牵头，负责《绵阳市安全生产事故应急预案》的编制、实施和全市安全生产事故的应急处置工作。指挥部办公室设在市安全办，办公室主任由市安全办主任担任。突发环境事故应急指挥部由市环保局牵头，负责《绵阳市突发环境事故应急预案》的编制、实施和全市突发环境事故的应急处置工作。指挥部办公室设在市环保局，办公室主任由市环保局局长担任。食品药品安全事故应急指挥部由市药监局牵头，负责《绵阳市食品药品安全事故应急预案》的编制、实施和全市食品、药品安全事故的应急处置工作。指挥部办公室设在市药监局，办公室主任由市药监局局长担任。突发公共卫生事件应急指挥部由市卫生局牵头，负责《绵阳市突发公共卫生事件应急预案》的编制、实施和全市突发公共卫生事件的应急处置工作。指挥部办公室设在市卫生局，办公室主任由市卫生局局长担任。突发社会安全事件应急指挥部由市公安局牵头，负责《绵阳市突发社会安全事件应急预案》的编制、实施和全市突发社会安全事件的应急处置工作。指挥部办公室设在市公安局，办公室主任由市公安局局长担任。
各区市县政府、园区管委会成立相应的突发公共事件应急机构，负责本行政区域内突发公共事件的应急处置工作。各区市县、园区突发公共事件应急机构在区市县、园区党委（党工委）和政府（管委会）以及市应急委的领导下开展工作。
按照绵阳市突发公共事件总体应急预案，绵阳市建立了应急联动机制、指挥与协调机制、信息发布和媒体报道机制、应急保障机制等主要工作机制。
（1）应急联动机制。
在市应急委的统一指挥和协调下，事发地政府和有关部门（包括公安、交通、消防、安办、卫生、供水、供电、供气、供暖、市政、疾病防控、防汛、地震、国土资源、气象、环保以及人防等部门）以及市级有关部门和单位按照各自职责应急联动，共同实施应急处置。为有效、快速控制事态发展，在依靠全市基本应急救援力量难以有效控制或无法控制事态时，由市应急委及时商请驻绵部队、武警和绵阳市行政区域内中央有关单位进行应急增援，必要时报请省及省级有关部门增援。
（2）指挥与协调机制。
按照属地管理为主的原则，突发公共事件发生后，事发地政府应立即组成现场应急指挥部，具体负责现场应急处置的指挥协调工作。现场应急指挥部可根据应急处置的实际需要成立以下工作组：一是抢险救援组，由公安、武警、消防、安办、环保、地震等部门组成，组织专业抢险和现场救援力量进行现场处置。根据需要随时调遣后续处置和增援队伍。二是医疗救护和卫生防疫组，由卫生、畜牧等部门组成，负责医疗救护、疾病控制、心理救助和人畜间疫情控制等工作。三是交通管制组，由公安、交通、铁路、民航、水运等部门组成，负责事发地水陆交通或空中交通管制工作，确保运输畅通。四是治安警戒组，由公安部门负责，实施现场警戒，维护治安秩序。五是人员疏散和安置组，由民政、公安、建设、人防、交通等部门组成，负责人员紧急疏散和安置工作。必要时，采取强制疏散措施，保证被疏散人员的基本生活。六是社会动员组，由事发地政府动员组织企事业单位、社会团体、社会志愿人员参与应急处置工作。七是物资和经费保障组，由计委、经贸委、财政、民政、外经贸局、药监、粮食、供销社等部门组成，负责调集、征用应急物资、设备、房屋、场地等。八是应急通信组，由信息产业部门和电信运营企业组成，负责现场应急通信保障工作，确保现场通信畅通。九是综合信息组，由现场应急指挥部负责综合文字、信息整理工作。十是生活保障组，由事发地政府组织有关部门负责应急工作人员必需的食宿等生活保障工作。十一是新闻报道组，由当地党委宣传部和政府新闻办负责制定新闻报道方案，请政府新闻发言人根据综合信息组提供的信息资料适时向媒体发布事件进展和处置情况，同时组织新闻媒体向公众作好自救防护等知识宣传。十二是涉外涉台工作组，由外侨办、台办、新闻办、外经贸局等部门组成，负责涉及港澳台和外籍人员的有关事宜，接待港澳台及境外新闻媒体的采访。
应急状态时，事发地政府根据突发公共事件的情况通知有关部门及其应急机构并通报上级应急机构，上级应急机构接到信息和出动命令后，要立即派出有关人员和队伍赶赴现场，在现场应急指挥部的协助配合下，按照各自的预案和处置规程实施应急救援行动。现场应急指挥部成立前，各应急处置队伍必须在事发地政府和有关单位的协调帮助下坚决、迅速地实施先期处置，全力控制突发公共事件态势，防止次生、衍生和耦合事件发生。
（3）信息发布和媒体报道机制。
全市各类重大（二级）、特别重大（一级）突发公共事件发生后应适时向社会发布有关信息。市应急委建立新闻发言人制度，新闻发言人由市政府秘书长兼任，有关新闻发布工作由负责处置事件的市级有关部门和市政府新闻办协助。市政府新闻办要及时掌握信息，分析舆情，加强与负责处置事件的市应急办及省级有关部门沟通协商，提出新闻报道意见，严格按照中央关于进一步改进和加强国内突发事件新闻报道工作的规定办理，难以把握的重大问题及时向市委、市政府请示报告。负责处置事件的市级有关部门要依照有关法律和规定主动联系、配合新闻宣传部门，对新闻报道提出建议并做好审核把关工作。对一般（四级）和较大（三级）突发公共事件的新闻报道，由区市县、园区以下新闻主管部门按以上原则进行。
（4）应急保障机制。
应急保障主要是通信、信息、装备、队伍、交通运输、医疗卫生、治安、物资、经费、社会动员、技术等方面的保障。
——通信保障。根据应急处置工作需要，市信息产业局负责协调组织各电信运营商架设临时专用通信线路、启动应急通信车或其他特种通信装备，建设现场应急处置机动通信枢纽，实现现场应急指挥部与市应急委之间视频、音频和数据信息的实时传输，确保突发公共事件应急处置时的通信畅通。当突发公共事件造成区域性通信瘫痪时，市信息产业局负责组织协调有关电信运营商进行抢修，确保应急状态时党、政、军、警领导机关通信畅通。各应急指挥部负责建立并维护本系统通信数据库，保证信息畅通。通信数据库应包括市级有关部门、区（市、县）政府、园区管委会、应急机构负责人及专家的手机、固定电话、传真等联系方式。各级、各类专业应急机构应明确参与应急活动的所有部门通信联系方式并提供备用方案。
——信息保障。各应急指挥部按照各自职责建立六大类突发公共事件应急处置综合信息管理系统、应急处置力量信息数据库等，各地、各有关部门和单位建立相应信息系统分别连接到上述指挥部并通过指挥部连接到市应急办，为应急规划、决策和指挥处置提供文字、电子、音像等形式的基础材料和数据。同时，要确保信息共享，通达快捷。各区（市、县）、园区、市级各部门负责本地区、本系统突发公共事件信息的收集、分析、处理并按月报、季度报、半年报和年度报的要求，定期向各应急指挥部分别报送信息。各应急指挥部负责对各类信息及时收集、分析、处理并上报市应急办。
——现场救援和工程抢险装备保障。各应急指挥部和各区市县、园区建立本系统、本地区现场救援和工程抢险装备数据库并明确其类型、数量、性能和存放位置等，保证应急状态时统一调用。应急装备拥有部门和单位要建立相应的登记、维护、保养和调用等制度。
——应急队伍保障。各区市县、园区和市级有关部门应建立相应专业应急队伍并加强协调配合；充分依靠军队、武警、预备役部队和民兵，以及发挥机关团体、企事业单位、公益团体和志愿者队伍等社会力量的作用。加强以社区为单位的社会公众应急能力建设，发挥其主体作用。建立健全先期处置队伍、后续处置队伍、增援队伍的组织保障方案以及保持应急能力的措施。
——交通运输保障。公安、交通、铁路、民航、水运等部门为应急救援人员及物资运输提供交通方便。公安、交通等有关部门组织协调对事故现场进行道路交通、水域航道管制，必要时开设应急救援“绿色通道”。道路、铁路、桥梁受损或需要架设临时通道时，交通、城建、铁路等相关部门应迅速组织、协调抢修或施工，确保救灾物资、器材和人员的运送，满足应急处置工作需要。专业应急救援队伍确定特种救援设备的运输方式，制定并落实相应措施。
——医疗卫生保障。市卫生局负责牵头组织医疗卫生保障工作，市应急办、市药监局协调配合。地方医疗急救网络是院前急救的骨干力量，各级医院负责后续治疗，红十字会等群众性救援组织和队伍配合专业医疗队伍开展群众性卫生救护工作。应急救援时，当地卫生主管部门根据专业医院的布局和事故现场的需要及时协调有关医疗专家和医疗卫生小分队进入现场，根据“分级救治”的原则，按照现场抢救、院前急救、专科救治的不同环节和需要实施对伤员的救护。根据应急救援需要，市应急办、市卫生局、市药监局组织协调有关专家派遣和特种药品、特种救治设备的紧急调用。现场卫生防病工作依托事故所在地疾病预防控制中心根据突发公共事件类型，按照专业规程进行现场卫生防病工作。各级卫生行政部门应制定相应的应急预案，明确医疗救治资源分布、救治能力与专长、疾病预防控制机构能力与分布情况，制定调用方案，检查各单位的应急准备保障措施，负责及时提供有关资料。
——治安保障。公安部门负责制定并实施应急状态下维持社会治安秩序的各种工作方案，包括警力集结、布控重点、执勤方式和行动措施等。武警部队参与治安维护。要加强对重点地区、重点场所、重点人群、重要物资和设备的安全防护，依法严厉打击违法犯罪活动。必要时，依法采取有效管制措施，控制事态，维护正常社会秩序。
——物资保障。事发地政府负责应急救援行动时的基本物资保障。市应急委负责提出特种物资储备的规划建议，市计委、市经贸委、市外经贸局协调有关部门负责落实。各级政府、有关部门和单位负责建立常备物资储备、调拨和紧急配送系统，确保突发公共事件应急所需的物资供应。各级政府、专业应急机构和各部门、有关单位的物资储备应坚持合理规划，统筹安排，规范管理。物资储备的数量、种类应当满足区域内应急救援的需要，实现动态储备。要加强储备物资的管理与维护，防止被盗用、挪用、流散和失效，物资缺失或报废后必须及时补充和更新。各级政府和有关部门要研究制定应急物资征调及管理办法，确保在应急救援过程中发生物资储备不足时，依据有关法律、规定及时动员和征用社会物资。市民政局等部门负责组织协调救援物资的社会捐助工作。必要时，由市应急委向省政府或省级有关部门申请调拨救援物资。市民政局等有关部门负责做好事发地受灾群众的基本生活保障工作。
——经费保障。按照“分级负责，多方筹集”的原则，建立以政府投入为主，社会投入为辅的应急经费保障机制。市、区（市、县）政府负责本级应急经费保障机制建设，统筹安排突发公共事件应急所需经费。各级政府和有关部门要积极调剂资金并争取上级专项资金和社会资金专项用于应急体系建设和应急处置。有关部门应本着“特事特办、急事急办”的原则，确保应急资金及时拨付。有关单位要合理使用应急资金，确保资金专款专用，发挥资金使用效益。财政、监察、审计部门每年对应急资金安排和使用情况进行检查和审计，对违反规定的单位和个人要严肃查处。事发地政府及有关部门、企事业单位负责应急状态时的基本经费保障。同时，各金融机构应积极建立应急专项贷款机制和应急资金快速拨付通道，确保在应急状态时正常资金到位前的应急需求。对受突发公共事件影响较大的行业、企事业单位和个人，市政府有关部门及时研究提出相应的补偿或救助政策，报市政府审批。
——社会动员保障。在处置突发公共事件时需要大规模疏散或转移人员、物资和在现场应急指挥部提出需要增援人力、物力的情况下，由事发地政府发布社会动员令，动员当地社会组织力量和人民群众参与应急处置。
——应急避难场所保障。各地要规划和建设重大突发公共事件的人员避难场所，与公园、广场、体育场、学校操场等公共设施的建设或改造相结合，完善紧急疏散管理办法和程序，确保在紧急状况下广大群众安全、有序转移或者疏散。
——技术储备与保障。各区市县政府和市级有关部门应建立专家组，为应急处置提供决策咨询和服务。要依托科研机构建立应急技术信息系统，组织开展突发公共事件预测、预防、预警和应急处置等技术的科学研究。