第一节 选题缘起

一部经济学发展史可以被简单地看做一部“看得见的手”和“看不见的手”两种不同经济学思想萌芽、成型、纷争、协调并共生发展的简史。在相当长的时间内，关于计划与市场孰优孰劣的争论此起彼伏。许多经济学家例如亚当·斯密（Adam Smith）、卡尔·门格尔（Carl Menger）、哈耶克（Hayek）等都主张在市场机制的自动调节作用下，个体自发的追逐私利的活动也可能会导致所不曾预期的有益影响，并最终增进社会的整体福利。然而，面对1929—1933年那场世界性的、大规模的经济危机，依靠市场自动调节的自由放任政策却束手无策。这时，人们逐渐意识到市场也不是万能的，也存在失灵的时候（Stigliz，2009），这包括个人的非理性（王官诚，2008）、外部性（沈满洪和何灵巧，2002）、分配不公平（张劲，2011）、公地悲剧（李晓峰，2004）、信息不对称性（黄建新，2007）等。而经济规划曾经作为政府干预经济、消除市场失灵、实现经济均衡增长的管理手段，在20世纪30年代的大萧条之后被世界各国广泛接受（Bornstein，1975）。然而，随着20世纪70年代滞胀危机的爆发，发达的市场经济国家逐渐取消了经济规划，是否继续实行计划经济体制也被烙上了国家意识形态的烙印。随着东欧剧变和苏联解体，社会主义国家纷纷转轨，彻底抛弃计划体制，转向市场经济似乎已经成为不二的选择；然而，中国的计划体制并没有出现所预言的大崩溃，而是出人意料地重新焕发出活力，持续活跃在政策发展舞台的中心，发挥着日益重要的作用。

从1953年中国出台第一个国民经济发展五年计划【1】至今，中国已制定并实施了13个五年计划。六十多年来，中国的五年计划已经历了大推动计划期、半统制计划期、混合计划期、指导规划期、战略规划期五个阶段（胡鞍钢等，2010）。特别是改革开放以来，在建设社会主义市场经济体制的过程中，五年计划通过自我调整、自我改革，已逐步从经济指令计划转型为发展战略规划，由经济计划转向全面发展规划，由微观领域转向宏观领域，由以经济指标为主转向以公共服务指标为主（胡鞍钢等，2010）。在中国现行的规划体系中，以指令性为主要特征的资源分配方式逐步被限制在提供公共产品的政策领域以及一些具有战略意义的经济“制高点”领域或直接关系到国民经济命脉的产业，而在涉及私人部门的消费品生产领域则主要发挥市场在资源配置中的主导作用，以指导性规划逐渐取代指令性规划。

这些规划主要包括：（1）政府结合经济运行环境做出的预测增长目标，如GDP增长目标或某一产业的增长目标；（2）向市场经济主体发送的信号，如对国企的优惠政策、对房地产市场的调控政策、逐步减免农业税等；（3）引进间接的市场激励机制，如调整国际国内市场的准入条件、改善银行信贷约束等。这些规划措施都不是直接干预的指令性措施，而是间接刺激市场行为和引导资源配置的措施。除了指令性规划和指导性规划外，还存在一些签约性规划，如在国家级高新区建设、大型能源的开发和生产、医疗系统改革、公路基础设施建设等政策领域，通常由上一级政府部门制定和部署总体目标，再以签约的形式将总体目标分解到下一级部门或市场主体并充分授权，以确保和激励下一级部门或市场主体与上一级部门合作，共同执行相关政策。值得一提的是，政府在提供土地使用、保护环境和公共服务等方面还设立了一些约束性指标。但与以往计划经济中的指令性指标不同，约束性指标约束的对象不是企业，而是各级政府，因此这些约束性指标也被视为“政府对社会的承诺”。从最终的实践效果来看，各部门均实现了预期承诺的减排目标，节能减排无疑是 “十一五”规划中实施最成功的一项目标（韩博天和奥利佛·麦尔敦，2013；Levine et al.，2010；Yao and Kroeber，2010）。

国务院除了组织编制国民经济和社会发展五年规划之外，还可以组织编制区域规划和专项规划，这两类子规划实际上是各部门实现五年规划目标最主要的手段，但在研究中常常被忽略。区域规划是国家基于地区资源禀赋条件和经济社会发展的需要，对区域内不同省（市、区）国土综合整治与经济社会协同发展所做出的总体部署（段娟，2014），是国家进行空间管治的重要手段（段娟，2014）。不同于省（市、区）一级的地方规划，区域规划特指跨省（市、区）的规划，其覆盖的地域范围包括相邻的省（市、区），主要用来协调跨省（市、区）的发展目标（Chung，Lai and Joo，2009），如指导跨省（市、区）的城镇化建设和基础建设投资、东部沿海发达地区内部的再分配以及向不发达地区转移经济发展所得等。因此，在区域规划的制定和执行过程中需要中央政府的审批和授权。其中，始于20世纪90年代末的西部大开发规划是中国政府编制并通过的第一个区域规划，其明确提出国家的人力、物力、财力应重点向西部大开发地区的基础设施建设以及发展瓶颈倾斜，其根本目的就在于缩小区域差距，承接地区产业转移，协调区域发展，并促进民族团结。此后，国家又陆续出台了一批区域规划，这包括《东北地区振兴规划》《长江三角洲地区区域规划》《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》等。近年来新审批的国家战略性区域规划也多针对边疆重点支援地区或老少边穷地区，如陕甘宁革命老区、武陵山片区、滇桂黔石漠化片区等（段娟，2014）。

专项规划主要是针对特定政策领域所编制的规划，这些特定政策领域往往是总体规划中要加强或加快发展的领域（朱宝芝，2010）。其中，国家级专项规划需要统一经过国务院审批和核准，且原则上仅限于事关国民经济和社会发展大局的重大项目，这包括：（1）国家战略性资源的开发保护项目，如水资源、土地资源、海洋资源、煤炭、石油、天然气等；（2）大型基础设施建设项目，如农业基础设施、水利基础设施、能源基础设施、交通基础设施、通信基础设施等；（3）公共事业，如科技、教育、文化、卫生事业、社会保障、国防建设、防灾减灾、生态建设、环境保护等。

五年规划（又称总体规划）、区域规划和专项规划同时也是下一级政府部门制定当地规划的依据，其内容也会逐级细化完善，构成一个相互交织的庞大的“三级三类规划”（国家—省—市县和总体—专项—区域）网络（如图1—1所示）。这个庞大的规划体系网络共同履行国家最核心的职能，如政府对社会经济发展的大方向进行战略部署，确定优先发展顺序；集中并调动有限的资源进行经济结构调整，促进产业平衡发展；实施宏观调控，控制主要经济总量的增长率和经济水平，遏制外部冲击，预防剧烈的经济波动等。

图1—1我国国民经济与社会发展规划体系

资料来源：徐东：《关于中国现行规划体系的思考》，载《经济问题探索》，2008（10），181~185页。

三种规划（五年规划、区域规划、专项规划）中有关农业发展的内容十分丰富，且这些涉农规划对促进农业发展、农民增收以及新农村建设具有积极的引导作用。通常，国民经济和社会发展五年规划会对当期农业与农村的经济发展做出总体部署和要求，随后，农业部都会制定相应的“全国农业和农村经济发展五年规划”，设定未来五年的发展任务和发展目标。例如，《全国农业和农村经济发展第十二个五年规划》就从七个方面明确提出了推动发展的任务，包括提高粮食综合生产能力、优化农业和农村经济结构、发展农业农村公共服务、提升农业科学技术和物质装备水平、促进农民持续较快增收、创新农业农村发展体制机制、加强农村生态环境保护。在农业行业层面也会制定相应的行业规划，如农业科技发展规划、农业国际合作发展规划、农业与农村信息化发展规划、农业机械化发展规划、种植业发展规划、饲料工业发展规划、热作产业发展规划、水产技术推广工作规划、渔业发展规划、农垦经济与社会发展规划、休闲农业发展规划等。其中特别值得一提的是《全国现代农业发展规划（2011—2015年）》，这是国务院发布的第一部指导全国现代农业建设的规划，其最大的亮点就是将有关现代农业发展的目标细化量化为农产品供给、农业物质装备、农业结构、农业科技、农业产值与农民收入、农业生产经营组织、农业生态环境7个方面27个发展指标，首次明确从定性和定量两方面提出了发展现代农业的阶段性目标。

区域规划也有诸多与农业农村发展相关的表述，且这些涉农规划紧密结合了地区资源禀赋条件与经济发展水平，地区适应性更强。如2008年制定的长江三角洲和珠江三角洲地区改革发展规划，由于其覆盖的地域范围经济发展水平较高，地方财力较强，因而对农业农村关注的重点主要集中于加强农业国际合作，发展都市农业、特色农业和外向型农业，以及全面深化农村改革，促进城乡基本公共服务均等化。而长株潭城市群位于我国中部粮食主产区，因此长株潭城市群发展规划中的涉农内容也就偏向于支持粮食生产和乡村发展。

随着我国从计划经济向市场经济纵深发展，规划作为政府干预市场的重要手段，越来越得到从中央到地方各级政府的高度重视。毫不夸张地说，规划在中国政治的运作过程中是确定政策优先顺序的推动力，是政策调整的界限，是授予机构权力的依据，是决定各级政府之间权力分配的关键（韩博天和奥利佛·麦尔敦，2013）。那么，我们不禁要问，中国政府为何要把规划摆在如此重要的位置？为何如此热衷于推出各种规划项目？换言之，作为政府干预市场的重要手段的规划引导是否有效地实现了既定的政策目标？是否有效地避免了市场失灵？是否产生了新的政府失灵问题？是否促进了国民经济与社会的可持续发展？农业是国民经济发展的基础性产业，有一定的弱质性，其在国民经济构成中呈现出“小部门化”趋势，但是在国民经济中的作用是“多功能化”的；农村在区域发展中处于弱势地位，但是其发展事关破除二元经济结构的制约。那么，规划引导对农业发展产生了什么样的影响？效率如何？有效促进了农业增长吗？对农业增长的贡献如何？这些正是本书所要关心和研究的问题。