海宁市养老服务业发展规划研究

朱计1 董永茂2

（1．浙江财经大学东方学院财税分院，浙江 海宁314408;

2．浙江财经大学东方学院工商管理分院，浙江 海宁314408）

摘要：人口老龄化进程加快，市场激发出更多的养老服务需求，政府需要在养老服务供给端进行制度设计，来满足老年人多样化的养老服务需求。本文基于海宁现有养老服务业发展的现实基础，结合现有政策对海宁养老服务业未来一段时期发展进行规划讨论，希望能够借助养老服务业的发展，助推海宁养老事业的发展，最终实现海宁市老年人幸福养老的愿望。

关键词：老龄化；服务业；幸福养老；发展规划

一、引言

养老服务业是为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊生活需求和精神需求的服务行业。加快发展养老服务业，满足老年人持续增长的养老服务需求，是海宁市构建和谐社会的重要任务。近年来，海宁市养老服务业快速发展，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系初步建立，老年消费市场大致形成，养老服务业发展取得显著成就。但是人口老龄化带来的挑战不容小觑，有公开资料显示，2016年年底，海宁市全市共有60周岁以上老年人17.18万人，老龄化比例达到25.2%，预计到2020年末，海宁市老年人口将超过18.8万人，约占总人口的27%。随着人口城市化的推进，丁桥镇、斜桥镇等农村地区老年人口所占比例接近30%，如何高质量地实现幸福养老，成为政府工作的重点之一。本文基于这样背景，结合海宁实际情况，对海宁养老服务业发展进行探讨，推动养老服务供给端的改革，来提升养老服务质量，实现养老服务事业的大发展。

二、海宁市养老服务业的发展现状

（一）以政策为支撑，以强化政府主导作用

2013—2015年，海宁市委、市政府高度重视养老服务事业，在充分调研、广泛听取群众意见的基础上，出台养老政策文件近20个。其中以《关于深化完善社会养老服务体系建设的实施意见》《海宁市“幸福养老”十大工程实施方案（2013—2015年）》为重点，从养老服务、老年文化、养老保障、宜居环境、队伍建设、宣传教育六大方面进一步深化了“十养”工程内容，落实了部门责任，明确了时间节点。

（二）以机构为载体，推进养老机构建设

一是加强养老机构建设。截至2016年年底，海宁市共有养老机构18所（含1个养老社区），养老机构床位数6230张，每千名老人拥有养老机构床位36张。全市养老机构深入实施4H[4H为“家（home）一样的氛围、医院（Hospital）一样的护理、宾馆（Hotel）一样的服务、花园（Horticulture）一样的环境”为主要内容的考核标准]创建，通过考评促进服务质量的提升。二是加快护理型机构建设。原中医院改建的海宁颐康养护院已投入使用；同时加大护理人员队伍建设，截至目前，具有护士职称的专业养老护理员占比达到16%，服务提供更加规范，护理员队伍平均年龄有下降趋势。

（三）以社区为依托，完善居家养老网络

首先是稳步推进照料中心建设。海宁全市共有居家养老照料中心222个，已经实现全市村和社区的全覆盖。其次是加强照料中心运行管理。现222个照料中心中有30个已经委托专业社会组织进行管理，并考虑在试点基础上扩大托管范围。最后在深化完善助餐工作、整合部门资源、利用老年电视大学构建城乡一体化的老年教育全覆盖网络、全面启动“银龄互助”活动等方面发力，全社会关注养老服务业发展氛围初步形成。

（四）以人才为保障，培养专业服务队伍

一是强化人才基地建设。首先是在海宁卫校成立海宁市老年服务人才培训基地；其次协助浙江财经大学东方学院设立浙江省社会工作专业人才培训基地（独立学院唯一一家），开设社会工作新专业，为海宁市养老服务队伍建设提供人才和培训支持。二是制定出台人员待遇保障办法，为参照事业待遇招聘专业养老护理员做好政策保障。三是加强对在职养老护理员的培训工作，引导护理专业毕业生积极参与到养老事业中来，扩大专业服务人员的数量，提升服务队伍的质量。

（五）以信息为动力，提高养老服务效率

一是实施“一键通”政府实事工程，为全市70周岁以上老人家庭每户配置一台“一键通”，并给予费用减免。二是开发养老服务云信息管理平台。三是夯实“96345”服务平台建设，通过“96345”加盟商为居家老人开展上门服务，培育专业化的养老服务组织。目前已推进浙报“爱乐聚”品牌居家养老服务的扩面工作，城区社区已经全覆盖。创新实施失能老人助浴服务项目，受益老人超过1500人次。

三、海宁市养老服务业发展存在的问题

（一）缺乏居家养老服务的社会组织

居家养老服务主要应由社会服务组织来承担，政府除规划引导和政策支持外，可通过政府购买养老服务、公益创投等方式来激励社会组织参与养老。但是，居家养老服务利润薄、风险大。目前，大多数老年人自己出钱购买养老服务的观念尚未形成，加上政府购买养老服务的数量很有限，致使海宁市社会力量参与养老服务的积极性不高，专业居家养老服务组织非常缺乏，不能满足快速增长的对养老服务需求。

（二）现有的养老服务队伍数量欠缺，素质亟须提升

据统计，2013年年末，海宁市专业养老服务人员168人，按每百名老年人8%配比，则到2015年年末需要213人，2020年年末需要705人。另外，现有养老服务队伍年龄老化，专业素质、技能不足，收入偏低。随着老年人数增多，依靠现有的养老服务人员，养老服务业将难以为继，不能持续发展。

（三）老年照料中心功能需要强化

目前，海宁市老年人对照料中心功能的需求以棋牌娱乐、电视、医疗保健为主，其他功能需求较少。随着人们生活水平的提升，以及养老观念的转变，对照料中心功能的拓展需求将会日益强烈。农村土地被征用或流转后在新村聚集的老年人对照料中心服务的需求会加大。对老年照料中心强化功能需要大量的人力、物力和财力的投入。除上述问题外，养老服务补贴制度有待完善。目前海宁市养老服务补贴享受范围较窄，距离省政府规定的养老服务补贴不少于老年人口数3%的目标还有不小差距。需要从政策制定上明确扩大补贴范围。

四、推进海宁市养老服务业发展的政策建议

按照“明确政府责任、注重统筹发展、强化规范管理”的发展思路，围绕“到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，合理布局、规范适度、覆盖城乡的养老服务体系”的总体目标，结合海宁实际，提出推进海宁市养老服务业发展的政策建议。

（一）完善养老服务功能，增强养老服务能力

1．完善居家养老服务功能

加强居家养老服务设施建设和运营管理，引入专业化的社会组织管理团队，提升服务质量，丰富老年人的生活。发挥各类服务设施的作用，培育兴趣小组，组织项目比赛等。实施社区无障碍环境改造，大力发展居家养老服务组织，探索连锁化的组织和管理模式，节约运营成本。

2．着力开展养老机构建设

加强公办养老机构的建设与管理，开展公办养老机构改制试点，加强养老服务机构安全管理，支持社会力量举办养老机构。鼓励社会力量举办规模化、连锁化的养老机构；鼓励民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务；鼓励境外资本投资于海宁市养老服务业。

3．切实加强农村养老服务

完善农村养老服务的设施。通过改造设施、提升功能，推进已建的农村居家养老服务站转型升级为居家养老照料中心。探索农村“空巢家庭”合理的居家养老方式。建立农村养老服务中心的长效运营机制及协作机制。鼓励城区养老服务机构与农村养老服务机构建立合作，对口支援和帮助农村养老服务机构提升服务能力。

4．全力促进医养融合发展

推动医养融合发展。在有条件的养老机构内开设医疗机构，规模较小的护理型养老服务机构和助养型养老服务机构可单独设置卫生所（医务室），也可与周边医院、社区医疗卫生服务机构合作，促进养医融合。积极支持医疗机构开展养老服务，计划到2020年，建成一所开展医养结合服务的镇级医院，建成一所具备二级综合医疗资质的老龄型医疗机构。同时提高养老服务机构康复服务能力。健全医疗保险机制，服务于医养结合工作的顺利推进。

（二）培育专业服务队伍，提升养老服务水平

1．培养专业养老服务人员

全力展开专业养老服务队伍建设。鼓励高校相关专业毕业生到养老服务机构和社区就业，从事养老服务工作。提高养老护理员持证上岗比例，规范任职资格条件。在现有专业服务人员配备不足的情况下（见表1），确保各养老机构专业服务人员不低于在岗服务人员的30%。每年定期开展养老护理专业培训，到2020年，养老机构护理人员培训率达到100%，持证上岗率达到95%以上。各类居家养老服务组织和机构护理人员培训达到100%，持证上岗率达到90%以上。

2．提高养老服务人员待遇

制定政策切实提高养老护理员的工资与福利待遇水平。探索建立养老护理员特殊岗位津贴制度；探索建立普通护理、特殊护理不同津贴的护理员队伍津贴制度，提升服务质量；探索养老服务定价机制，形成各类养老服务的合理价格体系。依照上级有关政策规定或导向，对取得相应证书并从事养老护理的工作人员按其职称等级给予奖励或补贴。

3．改善养老服务工作环境

制定政策规范服务人员比例，减轻养老护理超负荷工作状况，护理人员岗位配置比例按照有关文件规定配置到位。要落实与养老机构相适应的值班室和拥有卫生洗浴和必要生活设施的职工休息室，保障早夜班、深夜班服务人员的值班和休息条件；养老机构工作人员上岗统一着装，佩戴养老机构胸牌标志。

（三）促进养老产业发展，提高老年生活品质

1．创建养老产业基地

制定相关政策激励部分第二产业的企业转型到养老产业上来。围绕养老需要，支持企业积极开发老年用品用具和服务产品，鼓励和扶持有条件的地区开办老年用品专营商店或专业交易市场。将海宁市滨江的“百里长廊”作为养老休闲旅游区，在区域内建设若干“候鸟式”老年人休闲养老区，吸引外地中老年人来海宁休闲度假，使之成为海宁市服务业新的增长点。

2．加快健康产业进程

推动海宁市健康产业的发展，到2020年，基本建立覆盖全生命周期、内涵丰富、形式多样、结构合理的健康服务体系，形成一批重点项目、一批骨干企业、一批知名品牌和一批产业集群。实行健康管理、健康信息等多元健康服务的全面发展。

（四）推进养老服务业发展的重点工程项目

1．完善海宁城区养老服务业

（1）建设构想

城市人口将随着轻轨终点站的修建向硖石东部集聚；随着马桥经编园区的建设向硖石南部集聚；随着长安小城市培育过程中，大学城效应逐步带动人口向长安集聚。因此，考虑在硖石东部新建居养型的养老机构；在马桥经编园区新建护理型养老机构。利用长安镇向小城市发展的机遇，以及浙江省医院长安分院新建和长安镇养老服务中心落成的时机，利用原医院旧址在海宁中西部地区新建一所具备二级综合医疗资质的医养融合的护理型养老机构。城区原有的养老服务机构和养老服务点主要通过进一步增加设施设备，配备人员，完善管理制度，提升服务绩效。

（2）重点建设项目

一是在轻轨海宁市终点站附近建立一所居养型养老机构，占地面积40亩，建设面积15000平方米，床位数400张；二是在马桥经编园区新建一所助养型养老机构，占地面积20亩，建设面积9000平方米，床位数300张；三是在长安市区新建一所护理型养老机构，占地面积11亩，建设面积11000平方米，床位数300张。

2．开辟盐官养老产业试验区

（1）建设构想

结合盐官旅游区的建设，加快完善社会服务设施，借助优越的自然生态条件，积极发展老年休闲旅游业和商贸服务业。利用盐官现有养老服务的资源与条件，研发老年生活用品；适时开辟养老商品一条街试验区。

（2）重点建设项目

一是在盐官（盐仓）景区建老年休闲旅游度假服务中心，占地面积500亩，首期建设面积13000平方米。二是在盐官建设养老用品专业交易市场，占地面积200亩，首期建设面积15000平方米，铺面数20个。

3．创建滨江养老旅游休闲带

（1）建设构想

滨江养老旅游休闲带是指以盐官观潮景区为代表的海宁市沿钱塘江地区，通过深入挖掘“潮文化”内涵，结合“百里长廊”建设等工程，积极发展养老休闲旅游业，以尖山、丁桥、盐官、金港、盐仓为休闲旅游服务点。建成集观潮、健身、休闲于一体的特色养老休闲旅游带。

（2）重点建设项目

一是在翁金公路沿线建设30公里适宜老年人健身的休闲步道。二是在尖山、丁桥、盐官、金港、盐仓修建5个养老休闲旅游健身服务站。

4．形成若干个镇养老服务点

（1）建设构想

以“公建民营”和“内涵提升、功能增强”的理念将目前海宁市各镇（街道）已建成或即将建成的养老服务中心作为分布在全市各地的分散养老服务点，按照“公建民营”的方式进行转制，满足本地养老服务需求，并带动周边农村地区提供养老服务。引入社会资本投入养老产业，在尖山、滨江和连杭新区等地新建若干个居养型的养老服务中心。项目建设注重环境优雅，医疗服务、休闲服务、健康服务配套齐全。

（2）建设项目

一是改制建设包括海昌街道、海洲街道、斜桥镇、长安镇和许村镇5个养老服务中心。二是在尖山新建一所较高层次的居养型养老机构，占地面积100亩，建设面积18000平方米，床位数600张。三是在滨江（百里长廊）新建一所助养型养老机构，占地面积100亩，建设面积18000平方米，床位数600张。四是在长安高新区新建一所助养型养老机构，占地面积100亩，建设面积18000平方米，床位数600张。

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