四、进一步推进健全“稳评”制度建设的路径方向

党的十八届三中全会提出要“健全重大决策社会稳定风险评估机制”。要实现这一战略目标，我们必须立足现实，找准着力点，深刻把握“稳评”运行特征，加快推进依法行政制度化进程。未来需要进一步优化和完善“稳评”综合支持系统，强化地方政府“稳评”的内驱保障机制。

（一）引导公务人员树立对“稳评”的科学认知

制度的缺陷、实践的偏颇固然可能有其客观原因，但总是与实践主体的主观认知局限相关联。目前一些政府部门工作人员的“稳评观”并非建立于对改革发展稳定关系的科学认知基础上，而是出于部门及主体自利动机，对“稳评”采取收益与成本的短视计算，在此基础上采取一些“策略性选择”。这一状况是导致不少基层政府“稳评”内驱力不足的重要根源。因此，从根本和长远意义上讲，推进“稳评”制度必须着力引导政府工作人员建立适应当代社会发展特征的新型稳定观、风险治理观，有效增强政府人员守法依规、科学发展的决策意识。

首先，采取切实措施扭转发展异化行为。一方面，要建立健全科学的政绩评价方式和成果检验机制，使官员从片面的只重经济发展的政绩观中解放出来，确立发展是政绩、稳定也是政绩的观念，这是充分认识“稳评”制度重大意义的必要前提。同时，要引导摒弃传统被动“维稳”的旧思维，确立主动“创稳”新观念，“花大量钱治疗”不如“使用少量钱预防”。另一方面，要探索完善相应的干部任用激励机制，注重选拔那些依法行政意识强、群众路线执行扎实、善用法律手段和科学决策推动发展的优秀干部，在用人导向层面形成良好激励。

其次，强化法治和规则程序理念。发展为了群众，发展依靠群众，发展必须在法治轨道上运行才具有其合法性、正当性。要注意引导夯实公务人员的法治观念，使其建立对法律、制度的心理敬畏，本质上，“稳评”就是以法治的思想和程序，防范经济社会发展中的隐性风险，解决前进道路上的突出矛盾和问题。“稳评”绝不是一种简单限制性工具，而是以制度化的程序规则为地区科学发展“保驾护航”，实现质量更优、群众满意度更高的发展。因此，要培养公务员的法治信仰，逐步形成使法律、制度能够顺畅运行，公权力受到严格制约，法治文化深入人心的体制和机制。

最后，树立巩固现代风险治理观念。在现代社会，风险无处不在，“风险治理成为现代政府公共职能框架中不可缺少的组成元件”。特别是我国已进入全面深化改革的攻坚阶段，重大公共事项（重大政策、重大改革、重大工程等）可能带来巨大社会风险，重大改革举措可能牵一发而动全身，必须慎之又慎。要通过学习培训、现身说法等各种形式引导公务人员正确认知改革发展中的风险，学会运用科学方法规避、减缓决策中的隐性风险，而“稳评”制度的创设恰为这一目标的实现提供了一条积极路径。

（二）维系健全有力的“稳评”考核问责机制

尽管“稳评”已覆盖我国绝大多数行政区域，“稳评”制度建设取得巨大成就，但也存在不少问题。“稳评”制度改进与完善依赖强有力的内部驱力，而考核问责机制是当前“稳评”制度功能发挥必不可少的关键“抓手”。根据多地一线的调研结果，我们发现在推动“稳评”制度落地的过程中，“稳评”考核与问责制度的关注度和影响力最为集中，触动性也最大。因此，必须紧紧抓住“稳评”考核问责这一关键环节，做严做实地方政府“稳评”督查惩戒体系。

首先，要完善“稳评”考核组织保障。“稳评”工作涉及领域宽、范围广、部门多、跨度大，政治性、政策性极强，所以“稳评”工作的组织领导非常重要。一些地方实践“稳评”工作之所以进展迅速、成效显著，地方党委和政府高度重视、考核保障有力是重要原因。目前各地基本上都是以“维稳”机构为主要依托来开展对“稳评”工作的考核和督查，这种情况至少存在两个方面的问题：一是专职“维稳”机构人员力量薄弱，任务繁重，难免一定程度上影响“稳评”考核质量与效果；二是“维稳”部门隶属党委系统，而“稳评”的大量评估事项发生于政府工作部门，现实中管理职能交叉冲突。针对上述问题，未来可考虑将“稳评”考核工作整体性纳入政府综合考核体系和依法行政督查项目，时机成熟时单独列出，并适度调高“稳评”考核分值比重。同时，强化“维稳”部门的监督指导主体责任，缩短考核评价周期，加大人财物资源投入，建立定时通报、督办制度，及时发现、纠正问题。为增强“稳评”制度的严肃性和权威性，考核领导小组应考虑由上级党政主要负责人亲自担任，并且实质性地参与“稳评”考核工作。

其次，要科学设定“稳评”考核内容。近年来，许多地方明确规定了“稳评”考核内容，一些地区还制订了相应的指标体系，使“稳评”考核有了基本依据，对促进该项制度的现实运行产生了积极作用。然而，目前“稳评”考核标准主要着重评估项目所占比例、评估报告审核状况等“末梢”环节，缺乏全周期过程评价，整体上存在较多疏漏之处。基于此，科学设定“稳评”考核内容需要着重以下几点：一是强化全程跟踪扫描，根据地方“稳评”面临的突出问题设定考核重点内容，指标设计强调可量化、可操作性；二是在考核“稳评”覆盖率的同时，重点考核“稳评”制度履行的质量和效果，避免使考核成为“稳评”形式主义的催化剂；三是确立严格的“稳评”考核标准，对“稳评”年度目标责任考核中工作严重不力者，区别情况考虑给予部门及主要负责人“一票否决”及相应惩处；四是探索建立创新积分，对创造性开展“稳评”工作并取得明显实效的机构部门，在考核中予以适度加分或类似奖励。

最后，强化“稳评”刚性问责。行政问责与政治问责是我国建立责任政府，推进法治化、制度化建设的核心组成部分，而“稳评”问责作为典型的“风险问责”，是从根本上缓解原发型危机的必然选择。“稳评”考核能否以及在多大程度上发挥其激励及鞭策作用，主要体现在结果的运用上。从对基层政府的调研情况来看，目前“稳评”的考核效果不是很理想，除了“稳评”考核系统设计不完善外，一个重要原因是“稳评”考核结果并未得到切实有效的应用，甚至“稳评”问责办法在一些地区成为标榜法治和制度建设的“摆设”。在对23个省（市、区）政府“稳评”实施细则内容进行梳理后发现，“稳评”问责基本以事后“追究相关部门及个人责任”为主，至于“如何追究”“谁来追究”等具体细节几无涉及。而事实上，各地实践中鲜有因“稳评”不力而遭受实际问责的一线案例，这无疑客观上“激励”了地方官员制度执行中的机会主义行为。“稳评”针对的往往是关系诸多群众利益的重大决策，稍不慎重就可能引发社会冲突。特别是面对一些由此引发的不稳定群体事件，首要的问题是要有问责对象，维系“稳评”制度的权威性和公信力，而不能一味敷衍推诿，搞问责“稻草人”。因此，在当前行政体制下，充分发挥考核对于“稳评”的促进和推动作用，必须坚决强化问责的刚性威慑，尤其要将“稳评”考核过程以及实施结果与干部任免、奖罚惩处甚至刑事责任挂钩，让严厉问责、依法惩办真正成为关键抓手来抑制权力任性，为降低决策风险提供强大助推力。

（三）推进“稳评”第三方评估

“比较理想的评估主体模式是探索建立多元主体协同评估模式。”针对“稳评”实践中出现的可行性冲突、内部评估缺陷问题，专业化保障随之上升为各地“稳评”制度建设的重要议程，而引入“第三方评估”被视为问题回应的可行路径之一，成为“创新政府管理方式”的新渠道，同时也是“稳评”深入推进的必然结果和发展趋势。在社会稳定风险评估制度背景下，“第三方评估”是与政府“自评估”相对应的创新举措，近年来上海、四川、江苏等地对该项工作进行了一系列积极探索，积累了一些各具特色的经验做法。如2009年上海市启动开展“稳评”第三方评估试点，逐步形成了以上海投资咨询公司等单位为代表的行业龙头以及相关评估专家队伍；2010年江苏淮安组建成立国内首家民办非营利“稳评”中介机构——淮安政和稳评工作中心；2013年四川遂宁则把“稳评”纳入《遂宁市政府向社会组织购买服务项目目录》，通过招标，确定有资质的专业化评估机构开展“稳评”。

第三方评估既具备相对的中立性，又可以根据其职能设置和业务专长开展多方联系，充当协调者，在风险调查、公众参与等评估关键环节发挥信息桥梁作用，为各方利益博弈提供了一个可控的平台。实践中，第三方机构的加入，也可以进一步提高“稳评”的专业化程度，对风险做出更准确的评估预测，建立化解社会矛盾的“缓冲区”，往往能取得政府部门难以达到的工作成效。当前，“稳评”引入第三方评估，要以解决实际问题为目标，以提升评估质量为导向，以政策支持为保障，促进第三方评估工作的可持续发展。

首先，要强化市场机制作用。一是要通过市场培育措施，吸引更多社会力量参与“稳评”工作，进一步充实外部评估资源力量，提高第三方评估在重大决策事项尤其是重大工程项目领域的适用性；二是完善市场竞争措施，破除单方业务垄断，依托市场优胜劣汰机制促进评估力量的优化升级，逐步形成一支专业素质强、市场信度高的评估队伍；三是强化市场监管措施，注重通过市场管理、行业自律的制度约束来维护评估的独立性，对于违背行业职业准则的行为，采取相应的处罚和纠偏措施。

其次，要发挥行业协会作用。行业协会在推动市场管理、主体自律等方面扮演不可替代的积极角色。针对“稳评”第三方评估工作，政府部门可以建立与工程咨询公司、律师协会等组织的常规沟通渠道，根据相关领域的“稳评”业务需求，支持鼓励其组织开展培训交流，引导行业协会共同建立专业机构名录和专家库，储备各类“稳评”专业人才，推动评估资源力量有效整合。同时，积极指导相关行业协会按“稳评”特点开展常态管理，建立相应的业务准入门槛以及考核退出机制。

最后，要着力创造政策支持环境。针对当前第三方评估运行中面临的问题，政府应通过制定规范等措施为第三方开展风险调查等工作搭建必要的平台渠道，确立合理收费、管理保障政策，以条文形式明确委托责任、评估责任、决策责任界限，既要对第三方评估行为和评估结果强化监管审查，确保工作质量，又要严格按照委托协议履行职能，防止出现“甩手掌柜”。此外，在工商管理、税收、财政等层面可研究出台相应优惠政策，对第三方评估做出突出贡献的机构及人员，纳入相应的社会评价或行业评价体系并给予奖励。

（四）保障公众在“稳评”过程中的有效参与

“稳评”制度旨在以风险评估的手段促进政府重大决策事项真正体现以人为本、以民为先的根本要求，恰当的参与机制可以确保受影响人及其他利益相关者完整、正确认知公共决策内容及过程，最大程度降低因信息不对称等原因造成的管理冲突。因此，参与性征求意见环节是“稳评”程序中必不可少的，也是最重要的一环。只有让最广大的人民群众尤其是重大决策事项涉及的相关利益群体行使充分的知情权、参与权和监督权，重大决策的出台或实施才有广泛的群体基础。“稳评”就是要通过一套规范的程序，形成政府与群众之间的交流互动，促进相互信任，平衡利益关系，化解矛盾争议，最终使决策得以顺利推进。

综合来看，当前强化“稳评”公众参与应主要立足于三个方面：第一，信息公开。包括向有关利益群体披露重大决策事项的关键信息、配套方案、计划以及可能引起风险感知差异的技术性内容，使公众充分了解决策目的、预期效果和利益关联。第二，双向磋商。决策部门应畅通与利益群体之间的沟通渠道，倡导利用现代多种传播媒介收集、处理不同意见，而通过磋商获得的信息必须在决策事项规划和实施过程中有所体现，使磋商更加真诚有效。第三，督查评判。“没有督查就没有落实。”要把“稳评”中与利益群体及相关社会力量的互通情况纳入有效监控评价，并以恰当方式予以反映。在这一方面，一些地区已经进行了有益探索，如专门就政府部门“稳评”设立具体指标进行社会测评，而后将测评结果按一定比例计入“稳评”考核总成绩。

需要特别强调的是，我国各地区经济发展、历史文化、风俗习惯、思想观念、稳定形势等皆有较大差异，同一决策事项在不同地区、不同群体中可能会有截然不同的反应，故“稳评”中公众参与的方式、渠道、路径也不可能固定为一种模式，应该倡导多方面建构政府与群众之间的良性互动，以社会压力推动地方政府科学、审慎地做出决策，努力提高风险评估效能。

（五）加强“稳评”法治化建设

2014年10月，中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”，这就为“稳评”制度健全，特别是法治化建设指明了方向。

当前，应尽快将“稳评”纳入法治轨道，提升其法律地位——把“稳评”从具有弹性的“必经程序”提升为刚性的“法定程序”，增强其强制性和约束力，使得“稳评”真正发挥主动防范和动态治理稳定风险的作用。面对目前较为单一的指导规范形式，应当推动“稳评”依法扩展到行政法规、部门规章等层次，国家部委、省级行政区域及具有地方立法权限的较大城市可依据中央和地方立法权划分，遵循中央统一领导原则，在不与上位法抵触的前提下，先行制定本系统、本区域的“稳评”法律规范，保障“稳评”权威性、稳定性。待条件时机成熟时，国家可制定出台《重大决策社会稳定风险评估条例》等法规，为“稳评”法治化建设奠定更高层次的坚实基础。