第二节　厘清既有优势

地方政府投融资平台的转型之路，绝非坦途。但推动转型势在必行，避不开也躲不掉，唯有迎难而上，以问题为导向，敢啃硬骨头、敢涉深水区，才能真正地推动地方政府投融资平台抢抓机遇，“换道发展”，迎来新的春天。

一方面，外部环境的压力日益紧迫——

2010年，国务院发文要求对投融资平台的债务状况进行清理；2014年，国务院再次发文要求剥离投融资平台为政府融资的职能。随后，相关部委多次联合发文要求规范地方政府举债融资行为，推进地方投融资平台公司市场化转型。随着压力逐步传导，各地方政府也频繁发文要求投融资平台公司加快市场化转型。

据不完全统计，2017年，广东省、江苏省、重庆市等多个省、直辖市先后发文要求地方政府投融资平台加快建立现代企业制度、实现市场化运营，不再承担地方政府举债融资职能，无锡市、南通市等市也紧随其后发文推进。2018年，陕西省、青海省等省陆续发文，要求投融资平台加快市场化转型，不再承担地方政府举债融资职能。

另一方面，公司内部也有推动发展的现实动力——

平台公司转型是地方政府进行资源重组分配的过程，也是市场资源再分配的过程。然而，市场需求有限，谁能抢抓机遇、适时转身，抢先朝着市场化转型，谁就能先期抢占市场份额，获得较好的发展环境和条件，谁处在重组过程中谁就能获得更多更优质的资源，谁左右观望、转型滞后，谁就可能遭遇被先行公司吞并或被市场边缘化的风险。事实上，一些地方政府投融资平台已成功转型，为业内提供了良好范例。

比如，莘州投资集团的转型发展，就是一个区县级投融资平台转型的成功案例。山东莘州投资集团前身是莘县政府设立的顺达国有资产经营有限公司，注册资金1亿元，承担为莘县政府代融资、代建设、代偿债的职能。转型前，顺达国有资产经营公司职能定位不清、融资能力不足等问题显著，融资能力难以满足当地基础设施建设的需要。莘县政府抓住转型契机，通过顶层设计将县辖区内公益性公司整合，组建集团化公司，再将优质资产土地房产等注入集团内。2013年7月，顺达国有资产经营有限公司最终完成重组，新集团更名为山东莘州投资集团有限公司。

莘州投资集团成功实现了资产从1亿元到100多亿元的“转身”，2016年实现盈利1.5亿元。截至2018年2月底，该集团总资产达142.9亿元，资产总量位列区域国有资产第一，经营范围包括市政、城建、自来水等项目，从单纯的投融资平台公司一跃成为现代化的大型集团。这就是一个成功抓住转型契机、实现平台公司跨越式发展的典型案例。

从一些已经成功的转型案例中，我们可以得到以下启示。

一、明晰自身“定位”，明辨发展“方位”

转型发展是平台公司20多年来面临的一次巨大变革。处于转型期的平台公司应该首先明确“我是谁”“我从哪里来”“要到哪里去”等一系列问题。对此，必须进一步明确平台公司的历史定性、发展过程和转型目标，进而明确转型的起点和方向，找到转型发展的重要节点和关键任务。

（一）平台公司的历史定性

2010年6月国务院发布的《关于加强地方政府投融资平台公司管理有关问题的通知》（国发［2010］19号）（以下简称国发19号文），2010年7月财政部、发改委、中国人民银行和原银监会联合发布的《关于贯彻国务院关于加强地方政府投融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预［2010］412号文），以及2011年6月原银监会发布的《关于地方政府投融资平台贷款监管有关问题的说明》，都分别定义过政府投融资平台的性质。

国发19号文将投融资平台界定为“由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，并拥有独立企业法人资格的经济实体。”财预412号文增添了投融资平台还需具有政府公益性项目投融资功能。而原银监会的说明则侧重于其偿债功能，强调“地方政府投融资平台是由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人”。这一概念下，投融资平台只是名义借款人，真正还款人是地方政府。

综上可见，地方政府投融资平台是由政府及其部门等以公有财产出资的，具有政府公益性项目投融资职能，并承担偿债责任，具有法人资格的经济实体。

然而，投融资平台虽然表象具有法人资格，但从组成形式到实际功能，其与公司法意义上的法人概念大相径庭。《公司法》规定，公司必须具备独立的财产、独立的组织机构和独立承担法律责任三个特征，而地方政府投融资平台均不具备。

首先，投融资平台只对资产享有名义控制权，不具备独立支配权，地方政府作为出资者仍直接或间接控制投融资平台的资产。其次，投融资平台没有按照公司法的要求建立现代企业制度。主要负责人由地方政府委任，在机构运行上遵循地方政府指令，缺乏独立的经营决策。再次，投融资平台的债务由政府进行担保，不独立承担责任。同时，《公司法》还要求公司具有营利目的，而投融资平台承担的是公益性融资服务职能，自身不具备营利目的。

究其实质，投融资平台名义上是独立的公司法人，实际上却由地方政府进行控制；名义上是公司举债，实际上由地方财政为其提供隐性或直接担保；名义上是营利，实际上是公益，投融资平台只是借用了公司的组织形式，并不具备公司的实质特征。

（二）平台公司发展的历史沿革

1994年分税制改革后，地方政府为解决基础设施建设经费缺乏等难题，设立具有基础设施建设公益性职能的投融资平台，进行投融资。在1997年和2008年两次国际金融危机中，中央政府为了刺激经济增长，掀起了两轮基础设施建设的浪潮，投融资平台趁势而起、蓬勃发展。2009年，央行和原银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发［2009］92号），提出支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。结合同时期货币政策相对宽松等因素影响，投融资平台快速扩张。截至2010年年末，全国地方政府投融资平台共有1万余家，比2008年年末增加了约四分之一。

扩张如此迅猛，风险隐患亦日益积累。一方面，投融资平台依靠政府信用担保大量举债，导致地方政府隐性债务激增。另一方面，地方政府对平台公司资金监管不到位，所融资金去向和使用不够清晰。针对以上情况，2010年，国务院下发《国务院关于加强地方政府投融资平台公司管理有关问题的通知》（国发［2010］19号），要求地方各级政府对投融资平台债务进行全面清理，做到“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”，以此为标志，揭开了限制投融资平台融资职能的序幕。而后，发展改革委、财政部等相关部门又相继发文，推动清理投融资平台债务。

2014年4月，国务院批转发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，提出“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离投融资平台公司政府融资职能”的意见。同年，新《预算法》突破地方政府举债法律约束，为地方政府举债融资打通了出口。9月，国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号），规定“剥离投融资平台公司政府融资职能，投融资平台公司不得新增政府债务”，明确划清政府与投融资平台的界限，政府债务只能通过政府及其部门举债，不得通过投融资平台举债。

至此，地方政府投融资平台转型已迫在眉睫。

（三）平台公司转型后的定位与使命

2017年12月，财政部发布《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》，支持转型后的国有企业依法合规承接政府供应性项目。2018年3月，国家发展改革委发布《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》，要求分类稳步推进地方投融资平台公司市场化转型，剥离政府融资职能，支持转型中的投融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目。

以上文件要求平台公司不再承担政府融资职能，向市场化经营转型，继续依法承接政府公益项目，仍具有公益性质。平台公司转型后作为独立的市场主体，要在承接公益性项目的同时实现盈利，维持公司的正常运转和发展，决定了其经营内容不能仅限于公益性的基础设施建设领域，而应结合营利项目，拓展经营渠道，发挥公有制经济主导地位，更加深入地参与到地方经济以及民生建设中来。相应地，平台公司的职能也应从单一的“代融资、代建设、代还款”，发展成为涵盖多种民生项目，覆盖生产、建设、运营整体环节，统筹规划区域产品和服务，全面服务地方经济发展。

应该说，进一步明确平台公司转型后的定位和使命，至关重要。遵循这一思路，株洲市城市建设发展集团有限公司成功实现了转型发展，其经验值得借鉴。

株洲城发集团是经株洲市政府批准设立的国有独资大型城建类企业，于1999年成立。2009年，株洲市政府主导将全市城投企业进行全新定位，资产资源进行整合重组。株洲城发集团在此次资产重组过程中，将市办公楼、公园、教育资源整合到集团内部，资产规模迅速扩大到100多亿元。

转型后，株洲城发集团实现了由基础设施建设平台，向城市综合解决方案供应商转变。过去，株洲城发集团成立的目的是替政府进行城市基础设施建设的“代融资、代建设、代偿债”，转型后转变成独立的市场投资主体，从过去的城市建设者转变为城市综合运营服务者，经营范围涉及城市基础设施投资建设、房地产开发、公用事业投资经营、城市资源开发经营、资本运作五大板块，深入服务区域经济，取得了良好的效果。

二、立足国企属性，抢抓转型机遇

平台公司推动转型发展，既是挑战，也是机遇。地方政府投融资平台需客观地审视自身具备的有利条件，时代赋予的发展空间和政策给予的优厚待遇，确定企业转型过程中的有利因素，抓住转型发展的历史机遇，找到顺利“转身”的突破口。

（一）深挖国企属性，发挥自身优势

多年来，投融资平台深度服务地方经济，为地方基础设施建设发展做出了重要贡献。转型后，投融资平台虽然不再为地方政府承担投融资的职能，但其与生倶来的国有经济属性，仍然是其推动转型的有利条件。

1．具有良好政企关系

在转型过程中，地方政府对投融资平台转型的支持力度，是决定平台公司转型能否成功的重要因素之一。根据2013年审计署公布的数据显示，地方政府投融资平台管理着地方国有企业资产50%左右，个别省市甚至接近或超过80%。平台公司作为掌握地方经济重要组成部分的经济实体，其转型成功与否也影响着地方经济的发展。可以说，平台公司与地方发展息息相关。

平台公司作为地方政府职能的延伸，由地方政府成立，依托政府信用，服务地方经济，本身就具有良好的政企关系。在转型后，平台公司也应维持与地方政府之间的良好互动合作关系。地方政府作为平台公司的股东，仍然是平台公司的主要服务对象和业务来源，平台公司既要理顺与地方政府之间的管理和财务界限，又要延续原本与地方政府之间的良好合作关系，为转型后的发展寻求更大的空间。

应该看到，在寻求地方政府支持和合作方面，平台公司优势明显，一方面，转型后的平台公司仍然具有服务地方经济和公益事业的天然属性，出于关注民生、发展经济的需要，地方政府会优先考虑平台公司的合理需求；另一方面，平台公司长期服务于地方政府，对于政企之间的沟通与合作驾轻就熟，对于准确理解地方政策导向、把握实际需求方面有着独特优势。

2．金融资源较为雄厚

平台公司作为地方政府的融资渠道，积累了大量的金融资源。一是与金融机构长期合作，建立稳定的合作关系；二是熟练掌握诸如信贷、发债等金融工具的使用方法，能够运用多种金融工具为公司运行提供资金支持，保证投融资平台有效运转。

资金保障是平台公司成功转型的重要因素。平台公司一方面要充分利用与金融机构长期合作建立的良好关系，为平台转型寻求稳定的经济支持；另一方面，需进一步利用转型契机，积极拓宽融资渠道，在原本借贷等基础融资方式上，构建全方位、立体式的融资渠道，通过股权融资、资产证券化等方式，多方面增加收入和现金流，降低资产负债率，为平台公司转型的后续发展提供有力保障。

（二）顺应发展大势，紧跟时代浪潮

地方政府投融资平台产生于1994年的分税制改革，成长于两次国际金融危机，其发展、繁荣离不开时代给予的机遇。当前，投融资平台在面对市场化转型要求时，亦需科学研判时代潮流，顺势而为、乘势而上，找到转型发展的突破口。

1．研判时代潮流，确定企业高定位

党的十九大对于我国所处阶段、社会主要矛盾和奋斗目标做出了最新的论断，是我们对时代和社会需求进行判断的出发点：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”，“从现在到2022年，是全面建成小康社会决胜期。”这为包括地方政府投融资平台在内的各行各业指明了发展的方向。

紧扣当前社会主要矛盾，投融资平台应在现阶段快速实现转型，不能“等、拖、靠”，与发展机遇擦肩而过。与此同时，投融资平台转型后应作为公有制经济的重要组成部分，承担起相应的使命职责，切实推动区域与区域之间、区域内部更平衡、更充分地发展，更好平衡各类资源充分满足人民日益增长的美好生活需要。

2．服务“一带一路”，融入全面开放新格局

党的十九大报告提出，中国开放的大门不会关闭，只会越开越大，要以“一带一路”建设为重点，坚持引进来和走出去并重。

当前，我国对外投资已经超过引进外资，平台公司应积极响应建设“一带一路”的要求，站在全球化的角度，以开放开明、包容并蓄的态度审视自身发展状况和内外部环境，朝着全面开放时代要求的方向进发，不断拓展服务空间，做好产品的输出和输入，更要做好资本的输出和引进，从资产管理跨越到资本管理，实现产品和产业结构的调整和升级，抓住时代赋予的发展机遇。

3．发力市场化经营，适应市场经济环境

党的十八届三中全会提出，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”。这使政府与市场从“限定市场、余外政府”向“限定政府、余外市场”转变，政府供给公共产品的职能严格限定于非竞争性的纯粹公共产品领域，加强市场机制作用于社会产品供给领域、扩大在准公共产品领域的作用。投融资平台从政府准分支机构的角色中脱离，成为真正的市场主体，亦是把握好政府与市场关系的重要体现。

党的十九大报告提出，“坚持社会主义市场经济改革方向”，“加快完善社会主义市场经济体制”，并指出“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”。投融资平台作为公有制经济的一部分，同样应以平等经营主体的身份参与市场活动，同样面临市场竞争和企业优胜劣汰，需要时刻充满竞争和危机意识，以更为积极主动的姿态参与到市场经济活动中。

（三）用好相关政策，对接转型目标

中央和地方政府高度重视全局性的投融资平台的转型问题，一方面，为平台公司转型指出了方向；另一方面，也从政策层面为平台公司提供了指引和指导，放宽政策条件，助其顺利转型。

1．抓住城镇化建设契机，做好业务转型

2014—2020年是我国新型城镇化建设的关键阶段，新型城镇化是最大的内需潜力所在，是推动经济更好发展的重要动力。2018年3月，国家发展改革委发布《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》，明确分类稳步推进地方投融资平台公司市场化转型，剥离政府融资职能，支持转型中的投融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目，这是对平台公司转型在政策层面的明确支持。

投融资平台应当积极抓住深化城镇化建设的机遇。一方面，城镇化速度和质量的提高，要求有更为完善的基础设施配套，平台公司在基础设施建设投资业务方面积累了丰富的经验，可以延续原有经营主业；另一方面，新型城镇化建设需要更全面更高品质的公共服务，带来了更大的市场空间，有助于平台公司借此东风向区域产品服务提供者的角色转变。在推动新型城镇化建设过程中，地方政府投融资平台应当发挥自身优势，找准业务方向，深入区域基础设施和公共服务的领域。

2．推动供给侧结构性改革，搭建金融与实体经济的桥梁

推动供给侧结构性改革，旨在调整经济结构，使要素实现最优配置，提升经济增长的质量和效益。党的十九大报告提出，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革。全国第五次金融工作会议要求，金融工作要围绕“服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革”的主线开展，“把更多金融资源配置到经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好地满足人民群众和实体经济多样化的金融需求”。应该看到，地方政府投融资平台正是沟通金融与实体经济的天然桥梁。

平台公司一方面能服务地方基础设施建设、公共产品服务等地方经济社会发展的重点领域和薄弱环节；另一方面联系着金融机构和资本市场，通过各类金融工具为实体经济服务。

3．融入国家战略，推动区域协调发展

党的十九大报告提出，“实施区域协调发展战略”，“建立更加有效的区域协调发展新机制”，目标在于缩小基本公共服务差距，补足城乡区域间资源配置不均衡、硬件软件不协调、服务水平差异较大等短板，提高各地区群众服务可及性，实现城乡区域间基本公共服务均等化。

实现区域协调发展，极为重要的一条就是实现区域内和区域间的公共服务平衡化，这为投融资平台转型后的业务发展提供了大有作为的空间。一方面，平台公司应该以全局化的视角审视区域和全国经济发展水平，向先进地区学习，提高本地基础设施建设以及产品服务供应的质量和水平；另一方面，平台公司应关注本地经济发展，平衡城乡差距，协调资源以及软硬件配置，提供全面和平衡的公共服务。

总体来看，地方政府投融资平台应将转型作为跨越性发展的重大契机，向区域基础设施和公共服务综合提供者转变。