第五节 城市土地管理专门机构的设置

清末的成都并没有专门的房地产管理机构，按照传统的管理方式，房地产管理的核心内容就是征收田房契税。“1908年清政府将原归地方的部分契税全部提归国有，一年后又废除原有的包缴制，改藩署户粮房为省经征总局。在成都、华阳两县设经征分局，征收田房契税，并废‘契尾’，改用‘官契’，由县政府加盖官印凭证管业。”旧时的中国实行城乡合治，城镇和乡村都统属于一个单独的行政管理系统，城市没有自治地位，没有专门的市政管理体系。担任城市直接行政职能的知县衙署，即成都县署和华阳县署，其职责为“平赋役、听治讼，兴教化、厉风俗。凡养民、礼神、贡士、读法、皆躬亲厥职而勤理之”。与地方赋税征收相关的房地产管理还是由各级地方政府主持进行，另外在基层执行时，则依靠地方保甲等予以监督执行。“其管内税粮完欠，田宅争辩、词讼曲直、盗贼发生、命案审理，一切皆与有责。遇有差役，所需器物责令催办，所用人夫责令摄管。”

辛亥革命后，随着中国城市的近代化，城乡合治的管理形式逐渐不能适应日益发展的城市发展管理的需要，兴办市政成为当时中国城市发展的潮流。1918年中华民国军政府率先在广州兴办市政，设市政公所，1920年又改组为市政厅。1921年北京中央政府颁布了《市自治制》和《市自治制施行细则》，从法律上正式确立了市作为区域性自治团体的地位和作用，此后中国许多城市相继开始建立市制。成都作为这批城市中的一员，1921年四川省会警察厅与成华议事会联合呈报四川各军联合办事处，拟请筹办成都市政，经批准立案设立了成都市政筹备处。1922年3月，成都市政公所正式成立，刘成勋为第一任督办，从此成都开始兴办城市自治，从而使传统的“城乡合治”转变为“城乡分治”。此为成都市建制的开始。

在近代化的成都城市形成的过程中，政府对城市土地的开发及管理也开始由以前的仅以征赋税为目的的简单管理，逐步发展到比较专业系统的城市土地及房地产开发及管理。

1928年10月，成都市政府成立，其下设一处三局，在财政局下设三科，由财政部门兼管土地，土地登记及税捐征收分别由第二、三科管理。1932年9月，成都市政府撤局建科，原财政局撤销，改建为财政科，内设土地管理股管理土地及土地改良物相关问题。抗战前期，全国范围的城市地价上涨风潮日盛，政府进一步加强了对房地产资源的控制和管理，“地政工作为仁政之始基，亦地方建设之百年大计。历代体国经野，靡不于地籍赋役三致意焉。盖由土地为人类资生之源，亦国家组成经济生产之要素，其分配利用之当否，关于国计民生者至深，是故本党以平均地权为实现民生主义之要略。诚能‘地尽其利’实所以增进整个社会大众之福祉。年来各省市县对于地政事业多能积极举办，渐着实效。就地政之整个范围而言，原有土地整理（包括土地测量、登记、调查、登记造册及改征地价税）与土地改革（包括土地分配与土地利用）两大部门。目前本市地政尚属草创时期，各项工作亟待展开，其在土地整理方面，虽由省府设立成都土地整理处统筹办理，而本科有参与其事之责，自当协力推进，促其早日成功”。

1936年2月，为推进各省地政工作，国民政府拟定《各省市地政施行程序大纲》，规定了各省市举办地政的程序，除依照《土地法》暨《土地法施行法》的规定外，均依据该大纲办理。将省、市已设立的专管地政机关一律改成地政局；省由民政厅、市由民政局设股办理地政的，应改为设科办理；省由财政厅办理地政的，应划归民政厅办理，市由其他局办理的，应划归财政局办理；省市尚未设立专管地政机关的，省由民政厅设科办理，市由财政局设科办理。除地政机关设立外，该大纲还就土地测量、土地登记、土地使用、土地税、土地征收的施行程序做了相应规定。

当年，四川省地政委员会成立，由省长刘湘兼任委员长，民政厅厅长嵇祖佑任常务委员。1937年11月四川省地政局正式成立，由民政厅厅长嵇祖佑任局长，下设成都、华阳办事处。其职责主要是制定土地政策、规章，土地行政，征收地租、地税，进行土地登记、测量、制图、评定地价等。

次年，成都市政府根据《各省市地政施行程序大纲》和《国民政府内务部组织法》相关规定，结合成都实际，设立直属市政府专门管理土地的机构——成都市地政科，内设行政、测绘、登记三股，后增设“新村”管理股。成都市地政科科长为刘世璞，副科长为王国章。该科负责掌管全市的土地登记、使用、征收和税收，办理土地契据审查，土地、房产纠纷调解和其他有关地政事项。“本市土地整理实应由市政府地政科负责料理，但为人事及事务管理便利计，于地政科内设成都市政府土地整理办事处。办事处系临时性质，不对外行文，一切以市政府名义行之，办事处设主任一人，以地政科科长兼任。……其业务人员，完全由省地政局就近监督、指导、拨调，实际与省地政局办理无异。”

成都市地政科行使政府对于地政事务的管理职能，主要包括：“一、接收新市区并测设地形图；二、整理市有公产；三、整理复兴门外附城风景区，包括各门外城濠土地之清厘；四、整理外西阴地坝（外西阴地坝是前清时代为旗民进葬之所，其意义含有公墓之性质，土地应属官有）；五、筹建公墓；六、改进本府（指成都市政府）自用或代办其他机关土地征收办法；七、调查本市土地及房屋使用情形；八、协助本市土地整理工作；九、健全本科组织。”1940年5月，依四川省政府令，成立成都市土地整理处，隶属四川省地政局管理，专司地籍测量、制图、办理土地登记及评定地价，其下又设立土地测量队等机构。

1945年7月，国民政府内政部批准成都市政府组织规程，成都市政府内设7科3室，第6科负责土地事项，从当年起，成都市辖8区8镇均设地籍干事。1946年，国民政府行政院设置了地政部，下设地籍、地政、地价和总务等司。3月，成都市地籍整理完毕，奉四川省政府令撤销成都市土地整理处，地籍图表登记等数据移交成都市地政科，地政科为此增设土地登记处。