第四节 通过税费进行城市房地产管理

清至民国，买、典田宅征收契税。民国时期新增房捐，后改征地价税和建筑改良物税。

一、契税

契税是以所有权发生转移变动的不动产为征收对象，向产权承受人征收的一种财产税，古来有之。清沿明制，买、典契税由地方政府定率计征。“凡买置田地房产者，例将契约呈地方官验盖印信，名为红契，按产价多寡，缴税银于官司。在前归当地官衙牙房经手，地方官司即以此为大宗进款。现经赵制军奏立经征局，经管税契，各县派有委员，设立分局。”各地税率从“买9典6”到“买15典10”高低不等。计征方法繁多，有所谓“八合十”即800文作1000文计征，也有所谓“三倒拐”即1000文折银一两，再以银倒折钱，超1000文计征。成都、华阳两县虽同处一城，但契税与附加费也有差异。成都按产价1两征7分9厘，房书手（手续费或附加费），再加2厘6丝，内外共计8分1厘6丝；华阳契税税率是6分8厘，房书手再加3丝5毫，内外共计6分8厘3丝5毫。1911年，清政府定试行章程，买契照湖北按价计征9%，典契照湖南按价计征6%，始有“买9典6”的统一法令。

1914年民国政府沿袭“买9典6”明令各地在买契2%～6%，典契1%～2%的幅度内自定税率。1934年，民国政府又将税率改为“买6典3”，且规定附加费不得超过正税的一半。民国时期由于地方割据，军阀混战，虽有中央政府明令规定税率，但全国各地税率仍高低不等，差异极大，且地籍管理混乱，未经政府征税认定的“白契”在民间交易中广泛流行。1937年，四川省政府训令清理未经交缴契税的“白契”，令凡持“白契”者一律限期到市、县政府“过税投印”后，再发给官契，并遵章缴纳登记费地价之千分之二。至1943年，成都买契税为10%、典契税为6%，交换契税为4%，赠予契税为10%，当年征收契税的总额为法币900万元。

二、房捐

房捐是以城镇房屋为征收对象，按房价或房租征收的一种税收，征收对象可以是房产所有人、租户或者典权人。民国初年，全国各地军阀混战，政令不一，房捐征收尤为混乱。与房捐相类的各种名目的捐税，如店屋捐、住房捐、商铺捐、房警捐等，其名目不一，捐率、征收方法不尽相同。“征收漫无标准，弊端丛生，捐户任意征免，捐额多寡无定。”1935年，国民政府颁布《划分国地收支标准案》议征房捐，在条件具备的城镇首先开始试点征收。四川省政府于1936年初颁布《四川省征收各县、市房捐暂行简章》，先令成都、重庆、万县三地试办。

借此成都市政府从1936年开始，向房屋产权人征收房捐。征收范围为自用按房屋现价计征，出租者按租金收入（包括押金）计征，由成都市征收局按季进行征收，并颁布了《成都市房捐征捐章程》对房捐的征收办法、免捐范围、报捐手续和处罚事项等方面进行了规定。

按规定，当时成都市房捐税率以房屋收益的6%计算征收。自住房屋应缴的房捐以房价按年息的一分计算收益缴纳，而租佃房屋的房捐由佃户代缴，佃户再以房捐收据向房主抵扣房租。同时部分房屋可免征房捐，包括：月租不满2元的房屋、党政军机关及领事住地、公立学校及曾经立案之私立学校、法定团体、曾经立案之公益团体、寺庙及礼拜场，以及平民草屋等，房屋空闲和新建房屋尚未竣工的亦可免纳房捐。

申报及缴纳房捐应由房主向征收局领取报单填明房价，并将房主姓名及房价金额、房基四至及管辖区署街道门牌等信息逐一呈报清楚，以待征收局核查定捐。租佃的房屋应由房主或其管理人于租佃关系成立后向征收局报捐，同时包括房屋买卖及典当等所有房地交易都应向征收机关呈报，以请定捐。

对于逃捐和避捐的情况，成都市也规定了较为详细的处罚措施，如对于房主故意减低房价以图少纳房捐的，经征收局通知逾期仍不更正者，按照土地陈报法依其所报价值呈准；佃户填报房租因房主之请托而以多报少者，按照每月应纳捐额以一倍以上五倍以下罚金，如房主有勒逼行为的则照数并罚房主；租佃房屋如有不按规定领用租约而私下立约的，按每户缴捐额加倍处罚；如房主与佃户妥协，伪造证据或设法隐匿的，一经查处佃户与房主一同处罚；凡房租增加或自住租佃变更及新建而延匿不报超过一个月的，一旦查出补缴外，还按所匿捐额加倍处罚；纳捐人对于应缴捐款逾期至十日以上的，照应缴捐额加罚一呈，超十五日的加罚二呈，二十日以上则传案勒追并加罚三呈。

根据1938年的成都市征收局的资料，全市共有收捐的户数为61298户，较同期警察局户口统计的资料少了20977户，这短少的两万余户除开月租少于2元的免捐户外，还是有许多逃捐和漏捐的情况存在。实际上，当时的研究者认为即使政府加强了对房捐征收的管理和处罚措施，房捐少报漏报的现象仍然大量存在。“自住房屋报价都只有三成到五成的数目”，对于租佃房屋之房租以多报少的处罚虽然已经订立得相当严格，但是“房价短报，依然是公开的秘密”。“收捐官吏的上下其手尚不待说，房捐依季收，而市民各月移动而导致的漏捐数也不少。而权势者流，他们是公然的抗捐的。”表2－9以表格形式对1938年成都市房捐收取情况作一简单介绍。

另外，又从参与统计的775户中计算各区自住宅房户屋数与出租房宅屋数并进行比较，可得出更为直观的数据，体现了不同区域房屋类别出租数量间的差别，如表2－10所示。

如表2－10所示，商业区自住宅最少，只有6%，而住宅区出租者最少，只有74%。以三区总平均，试作全市自住宅与出租宅户数之百分比，则全市自住宅为15%，出租者为85%，这与市征收局所统计的资料是很相似的。据他们查示：上述85%的出租宅中，有10420户为自住兼出租者，约合17%。为显明起见，再以表2－11显示如下：

这就是说，成都市民者有32%的人户手中，其房捐税率从1936—1946年经过了四次调整。对于政府机关、公私学校所有房屋、居民自住房屋未超过1间或毁损不堪的住宅免征房捐。1946年全市14个区，应征房捐70190户，捐额53736.06万元（法币）。其中，住宅49233户，包括自用6202户，出租43031户；营业用房20957户，包括自用1345户、出租19612户。此后，由于市参议会反对，从改征建筑改良物税之日起，停征房捐。

三、地价税、土地增值税、改良物税

（一）地价税

地价税是根据土地价格向土地所有者征收的一种土地税，它通过城区土地登记、清理地籍、丈量面积、颁发土地所有权状，然后评定土地等级及标准地价。清末以来至民国较长的一段时期，因为城市没有进行土地清丈和登记，对房屋占地仅收房捐而没有征收地价税。

对城区土地征收地价税的主张是孙中山先生提出的，通过征收地价税调控房地价格，利用税收的财政手段实现土地财富的涨价归公，最终平均分给大众，“地利共享”是孙中山先生“平均地权”思想的核心内容。1923—1926年，孙中山先生曾主持在广东试征地价税的改革，颁布了《广东都市土地税条例》（1923年10月）、《土地登记测量及征税条例草案》（1926年）等条例，但后因北伐，具体征收构建的工作被搁置。南京国民政府建立后，一直宣称奉“总理之遗教”为其土地政策的指导思想。1929年3月，国民党第三次代表大会通过《确定总理主要遗教为中华民国训政时期最高根本法案》，1930年南京国民政府公布《土地法》，共计5编31章397条，其中第四编，用十个章节对地价税的申报及估价、改良物价值之估计、地价册、税地区别、土地税征收、改良物征税、欠税、土地税之减免、不在地主税等各个方面做了规定。在首先完成城区土地清丈和土地登记的城市或地区开始征收土地税，民国时期中国最早征收地价税的城市是上海，1934年上海市政府对市区已完成清丈划界的区域开征地价税。1941年初，成都市城厢（旧城区）完成了市区的土地整理及登记工作，颁发土地所有权状以后，1943年开始按规定地价征收地价税。

按照土地税征收规则规定，凡征收地价税之土地，其原有田赋契税及各项附加一律免除，但历年拖欠仍应依法催收。地价税分为申报地价与估计地价两种，在实际征收工作中，按照最近标价地价或规定地价征收，不分税地，一律按年征收千分之十六。地价税按全年税额，分两期征收，其征收期限，每期为两个月。在开始征收前一个月，由主管部门将征收捐数、纳税各事项进行公告，并将征收税通知单送达纳税人。地价税征收应于每年年底以前按数征完，其具体日期由主管征税捐各处向县市政府公布之。纳税人接到通知单后，如认为有不符时，应于接到通知单十五日内备具理由向主管征税捐处申请更正，如系地价有错误时，应向主管地价税捐处或县市政府申请更正，更正结果通知书应由县市主管征税捐处更正地价税册。如因纳税人住所变更未申请变更登记或因其他事故致通知单不能送达时，仍须按期缴纳。

虽然国民政府一直宣称其土地政策是秉承了“总理之遗教”，以“平均地权”为精神指导，但无论是在《土地法》和其后诸多关于土地税收制度的规章制定中，还是在其土地税征收的实践中，都对孙中山先生“照价征税”“涨价归公”的平均地权思想进行了很大的改动。如在地价申报的问题上，孙中山先生主张由土地所有者自行申报，而1930年《土地法》中则规定为采用估定地价与申报地价相结合的定价方式，“同一地价区内之土地，参照其最近市价及申报地价为总平均数计算，所得为标准地价，再经公告无异议者，则为估定价格”。但在实际操作中，这一规定使估定价格与照价收买相脱节，令“短报地价这事，随时可见”。抗战时期，为加强对地价税的征收，针对这一问题颁布了《非常时期地价申报条例》，实行先估定后申报的地价确定方式。在税率方面，1930年《土地法》规定实行单一比例税率，无论地产大小，其税率相同，这样为大地主兼并土地提供了方便，无法起到抑制地价、防止土地投机的目的。正因如此，加之抗战时期各地通货膨胀严重，城市地价飞涨，政府被迫多次重估城市地价。1944年国民政府颁布《战时征收土地税条例》，将地价税率改为累进税率，经重估后开征。成都市的地价税征收也如国内众多城市一样，由于币制贬值收入甚微，无法起到改善政府财政，支持城市公共建设的作用，遂于1946、1947两年停征。1948年重估开征，但改用金圆券后又贬值停办。1949年再度重估。7月币制改革，折合银元计算，成都城区土地26390亩，地价总值银元350.57万元，平均每亩地价132.84元。其中应税土地面积18944亩，应税总额2810.65万元，平均每亩148.68元，税率15‰，按累进制征收税额8.67万元，省、市各半。由税捐稽征处造册填写通知，时值成都解放，搁置未能收缴。

（二）土地增值税

土地增值税作为地价税的一种，按照孙中山先生征收地价税的思想，土地增值税的征收必以完成土地清丈登记为条件，向所有权人依照土地价格增加部分课征。按照南京国民政府1930年颁布的《土地法》和其后的《土地法施行法》规定：“申报地价后10年内，土地增值总额未超过原要价30%者，免征增值税；超过30%部分，税率采用累进制。增值总额在原地价30%～50%者，征20%；增值额为50%～100%者，征40%；增值额为100%～200%者，征收60%；增值额为200%～300%者，征80%；增值额在300%以上者，其超过300%部分的全部征收。”又以1937年四川省政府颁布的《四川省各县市土地税征收规则》规定：

土地增值税照土地增值之实数额计算，于土地所有权移交或于十五年届满土地所有权者移交时征收之。土地增值之实数额应一律按土地增值之总数额，超过原地价百分之三十以上之部分计算之。原地价指原规定地价或相当时期后之重估地价或最后移交时之卖价，或每届满十五年征收增值税时，重新规定之地价而言。土地增值税之税率，依土地法第三零九条之规定办理，应于土地登记完毕之日，或无移交届满十五年之日起两个月内完纳。土地移交买卖有匿报价卖，企图逃避增值税者，如被察觉或告发时，一经查实，即勒令依照实际卖价登记，除补缴短纳税款外，并加征短纳税额二倍之罚款，以三成充交法人资金之最高额，以二万元为度。此项罚款由买卖双方平均负担。在未经查实以前，如政府因兴办公共事业需用土地时，得优先选择此种低包地价之土地征收之。

1948年，成都市遵照财政部《土地税改进办法》，评定土地等级，重估地价，9月由成都市税捐稽征处按新地价开征土地增值税。

关于本市市区土地曾经前成都市土地整理处于三十年依法办理总登记，按业颁发土地所有权状，其整理工作早已完成，此后凡土地所有权之移转、典当、交换、赠予，依法规定征收土地增值税。市府迄今尚未开征税契，今固迭奉省令，饬本年九月一日起实行开办，以符法令。市府前拟定之土地填其免税额为法定地价之千分之十。本市旧市区重估地价工作，现悉已经市府统计完成，计全市总面积26390256市亩，税地18946704亩，每亩标准地价，最高4704000元，最低68000元，全市地价总值60亿元。

此次征收，地价在每亩50万元以下的，累进征收起点价为10万～20万元，地价在每亩50万元以上的，每亩增加50万元，累进起点递增20万元。

土地增值税的开征和改原定比例税率为累进制税率这两项措施是国民政府在地价税征收实践中的进步。虽然在当时即有学者批评1930年《土地法》中对于土地增值税税率的设计太过粗糙，认为应将土地增值的绝对值、增值时间等因素考虑进去，不应仅依土地价值的百分率计算。更有学者坚持涨价完全归公的观点，认为土地增值税率应为100%，而《土地法》中税率过低、对于所有权无移转的土地，须届满15年才征收土地增值税的规定皆有违“涨价归公”的原则。

应该看到，民国时期国民政府的地价税征收政策经历了从理论到实践逐步探索变革的过程，它以孙中山先生平均地权思想为起点，在实践过程中逐渐抛弃了原有理论中一些在当时中国现状中无法实现的空想理论，同时又与既得利益集团即大地主阶级进行着妥协，以换取其对地价税征收政策的支持。最终其成果体现在1946年颁布的《土地法》中，它基本坚持了“重税”和“累进制”的原则，这在一定程度上是符合“涨价归公”的平均地权精神的。

国民政府的地价税政策探索在民国时期中国税制改革中占有其一席之地，留下了许多有益的经验和教训，但其结果是失败的。它既没能起到平抑地价、抑制城市土地兼并的作用，更不能实现促进城市公共事业建设，全民共享地利的理想。在战争和通货膨胀的双重打击下，民国后期的地价税征收仅仅成了政府“刮地皮”、增加财政收入的重要来源，没能发挥其应有的优化土地资源配置、加强城市土地管理的社会职能。这些经验和教训都值得后世警醒借鉴。

（三）土地改良物税

1944年，四川省政府公布《土地改良物税征收规则》规定：凡开征地价税的市、县应征收土地改良物税。同时停征房捐，建筑改良物应征改良物税，农作改良物与其附带之房屋免税。营业用房的税率不超过法定价的9‰，出租住宅用房不超过法定价的5‰，自住房免税。1947年4月，四川省依财政部规定，在全省开征土地改良物税。1948年2月，根据国民政府公布的《土地改良物税征收细则》，制定四川省《土地改良物税征收细则》，在完成了地籍整理、开征土地税的县市，就土地上建筑物征收土地改良物税。税率按建筑物法定价额计，其中营业用房不超过10‰，出租住房不超过5‰。

成都市于1944年评定地价时，对旧市区建筑改良物进行了重估。除市郊外，于1948年改按金圆券评定价值，造册公布，但因金圆券贬值，经市参议会议免征。1949年政府又办理重估与核算，尚未开征又再度贬值而无法进行，7月份折合为银元，重新核定。此次核定城区房屋633.53万平方米，总价值3479.17万元，按平均每平方米5.49元计算。营业用房按4‰，出租房按2‰计征，纳税总额达6.56万元。到年末同地价一并造册填写缴款通知，因为成都面临解放，搁置未能收缴。

通过房地产税费的征收调控地价，优化土地房屋等国民经济中重要的资源分配，从而达到社会财富增值、地利共享的目的，这是民国时期各级政府进行城市房地产管理的重要方式之一。