第二节 城市的生长——民国时期成都房地产管理范围的调整

近代意义上的城市行政建制创始于欧洲，它是封建主义没落和资本主义逐渐兴起的产物，与近代工商业新兴生产力的发展休戚相关。这一过程在欧洲历史上经历了数百年，但在近代的中国，在列强入侵和亡国灭种危机之下，这一过程被大大地缩短了。到20世纪初，在开埠城市和一些像成都一样的内地城市，随着工商业的迅速发展，旧的行政建制已经不能适应经济社会的发展需要，城市中出现了越来越多的新事物、新问题，急需相较于以前有所不同的“特殊管理”。而随着封建帝制的崩溃瓦解，西方资本主义国家的民主宪政和地方行政制度被主动或被动地引入中国近代的“救国良方”中，这些都推动了中国近代意义上市建制的产生。

1908年，清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，作为清末新政中预备立宪和地方自治的重要法律，它第一次以法律的形式将城镇与乡村在行政区域方面区别开。辛亥革命后，1918年广州的中华民国军政府率先在广州引入了西方的市建制，设市政公所，1920年又改组为市政厅。1921年北京中央政府颁布了《市自治制》和《市自治制施行细则》，从法律上正式确立了“市”作为区域性自治团体的地位和作用，此后中国许多城市相继开始建立市制。成都作为这批城市中的一员，“1921年四川省会警察厅与成华议事会联合呈报四川各军联合办事处，拟请筹办成都市政，经批准立案设立了成都市政筹备处。1922年3月，成都市政公所正式成立，刘成勋为其第一任督办”。从此成都开始兴办城市自治，从而使传统的“城乡合治”转变为“城乡分治”，此为成都市建制的开始。

作为城市建设的一个主要方面，民国时期城市房地产管理的范围，从广义上说即是包括城市范围内的所有地产和土地改良物，所以从城市发展的角度来说，城市范围的变化是城市房地产管理范围的一个重要外沿，它同时也是城市生长发展的重要方面。

一、成都市县区划之经过

在成都建市的过程中，一个最主要的问题就是城市边界的划定，这也是成都民国时期房地产管理工作开展的一个重要的基础性工作。成都城市的划界问题自成都建市伊始，几乎贯穿了之后整个民国时期。无论是市政公所还是之后的成都市政府都将其作为城市房地产管理的重要内容。

民国时期成都城区疆界的划分，是从清代大城的基础上开始的。康熙年间，清政府重建了已被焚毁的成都城垣，其范围略广于唐宋罗城，是为清城。城垣高三丈、厚一丈八尺、周长二十二里三分，垛口五千五百三十八处，南北相距七里七分，东西相距九里三分。康熙五十年（1711年）、雍正五年（1727年）、乾隆四十八年（1783年）分别进行了增补修葺，重修后的大城“周围四千一百二十二丈六尺，计二十二里八分……八角楼四，炮楼四，四门城楼顶高五丈。东博济、南浣溪、西江源、北涵泽”。清代的大城是一个综合性的人口聚居区，集政治、军事、文化、经济、生产、消费、居住、流通等各项功能为一体。大城以环绕成都城区的两条河（府河、南河）的自然走势为依据，形成西南东北走向的城市道路格局，其道路经纬规划明显，呈整齐的棋盘式布局。据《芙蓉话旧录》记载，当时的成都城市行政上分属成都县和华阳县管辖，形成一城两县治的独特统治格局。“其界线由南较场，经包家巷、君平街、三桥南街、西丁字街、青石桥，再北上经南、中、北暑袜街，迄北门喇嘛寺为止，东南属华阳，西北属成都。就城内面积论，成都居三分之二弱，华阳居三分之一强；就市场论，则繁庶街道，悉在东南，西北则多简寂。清季调查户口，全城及四门外附郭人家，正号共六万户有奇，连附号九万余户，人口共三十万之谱，然因广狭繁简之调剂，两县城市户口数，大致相等。”晚清时期，两县城区内共有街道488条，小巷133条。至此，清代成都城市形成了以皇城为中心，大城包少城，城套城的重城格局。正如当时流行的“竹枝辞”中所描述：“本是‘芙蓉城’一座，‘蓉城’之内清分明，‘满城’又共‘皇城’在，三座‘城’套一座城。”

自成都建市伊始，市区边界划定问题就一直是成都市政府的一项重要工作。关于成都建市及边界划定扩展的情况，在当时的档案文献中即有详细而确实的记载：“民国13年（1924年），当局鉴于成都人口超过三十万，与市组织法之规定符合，将设置成都市市政公所。民国17年（1928年），将市政公所扩大为市政府，遂照规定分设各局，以资发展本市社会、交通、工商、教育等事业。所管辖范围照警区所辖区域，以处东北不及三里，西南不及二里。”

民国20年（1931年），当时的成都市市长黄隐，以市区面积狭小为由再次向四川省政府呈请重新对成都市区进行划定：“经民政厅核议，以旧日警区为界限较为适宜。曾由省府训令本府，先将旧有警区勘明绘图并请核办，未及竣事，即已交卸。是年十二月，陈前市长鼎勋又以警区范围过狭，拟扩为东至黉门铺、西至土桥、南至红牌楼、北至天回镇，选经呈请令饬民政厅并商议覆见，而华阳县府所谓扩划涉及乡镇，窒碍难行，此举遂行停顿。民国23年（1934年），省政府拨民厅呈以减少纷更，市县兼顾，请以旧日警区为界，饬不扩大，准为拟办理。”1935年，由当时的市长钟体干提请的划界申请终于得到了省政府的批准：“（钟市长）以行政设施多所牵碍，请及时划定以便办理新兴事业。经省府批准，嗣由民厅召集会议，约同秘书处、民厅、公安局、成华两县府及本府代表。由黄前市长踏勘界限，依次履勘其界限如下：东至小龙桥、五显庙等处，西至化成桥、同善桥等处，南至元通桥、火烧堰等处，北至驷马桥、赛银台等处，初步划界工作已完成。民厅召集会议，提出两点讨论：1．此次履勘经界，以市区经界之完整为标准，对于市县管辖职责为另一问题，另行解决。2．此次所勘市区经界，比前罗、黄两市长所指定范围较为缩小，如以为可，即行定界，否则复勘。决议由民厅再添约请财政、建设、教育各厅开会讨论议决事项为次。廿五年民厅复添邀财政、建设厅会议。”

至民国26年（1937年）4月，由省政府民字九六七号训令：“拨勘划各员绘具勘划成都市经界各图，并附说明，查核出处，不合，当径提出第一四四次省务会议，决议照办在案，令仰依照市组织法及省市县勘界条例有关各项规定，确定市界，树立界标，并绘具市区经界图，造具界椿、记载表及经界说明书，连同全市人口约数、税收概况暨设置成都市与此次扩划区界理由，呈向来府以复核转内政部，分别存档备案。计此次划界经界如下：东至农业改进所、多宝寺等处，南至八仙桥、白药厂等处，西至化成桥、和尚碾等处，北至红庙子、新家巷等处。经呈报国民政府核准备案后，二十八年七月，民政厅转成都县党务执行委员会代理书记长叶仲文等人，呈请取消市县新勘经界以全县治一案，提交省府会议呈文，市区业经中央核准，但须斟酌实际需要，分为三期拨划办理。”

1939年8月19日，民政厅召集相关部门讨论市区划拨问题，经杨前市长提议：“成都市区勘划地界依法办理，已经中央核准备案，故不能以任何理由推翻定案。交割方面以一次交拨为宜，其他困难可由民厅研究解决，否则以前途困难尤多，将永无解决之日，应详加考虑。又本府前于本年四月以市区经界案准予核定请令成华两县府迁出市区，并收属于市区范围内各项行政权，依法交割呈群。”

民国28年（1939年）7月，省府训令分三期，划拨地一如其第一期指定地，如下：“1．省会警察全部区域。2．近郊之望江楼、兵工厂、武侯祠、华西坝、青羊宫、草堂寺、昭觉寺等工厂及风景区域。3．附郭已修马路及具有市容之街巷。4．连接市区之公路及公路两旁二市公尺以内，地面沿公路伸展至市县原定界椿处为限（即东迄沙河堡附近之圣灯桥、北至回回店、南至红牌楼）。惟外西成灌马路特伸展至茶店子，并收茶店子（即公路场）市街，即行划属市府管辖。”

民国29年（1940年）6月，四川省政府以民一字第15301号令，重申第一次划拨地带及区内行政权，饬分别交接清楚，并指示成都市政府财政划分问题，并约法三项：“1．成都市市区前项办法划定后，成华两县原在市区内之税款，收入悉归市有，但为维持两县原赖市区税收举办之事业起见，在二十九年度内应由省库按照二十八年度核定两县市区内契税附加总额拨款补助以资抵偿。2．成华两县在市区内原有之公产仍归县有，市府如需收用，应付给相当代价。但与两县政府事业不可分离之公产，市府仍不可收用之。3．成华两县在市区内之机关，如市府等要求迁出市外者，需因迁移而支出之费用，应由市府补偿之。”

“民国二十八年三月，经内政部核议，以四川省会成都地方于民国十三年间设市，并于十七年改组设立成都市政府，此次四川省政府为发展成都市区起见，拟将该市原辖区域酌予展划，饬由成都市政府会同成都、华阳两县政府派员勘定界限，树立界标，开列该市现时人口约数、税收概况，并绘具详细界图等件，呈报咨务前来核准，须省市县勘界条例之规定尚无不合，拟可准予备案等语呈请。行政院二十八年三月四日吕字第二二五号指令开呈件均悉应准照办已呈。”但在具体执行中遇到诸多困难：“现本市疆界即经奉令确定，现有成都、华阳两县在市区内管辖范围内先例之土地、财政、行政、司法、教育等行政权，自应克日移交本府接收办理，以资衔接。并遂照南京市与江宁县之先例，县政府同时迁出市区管辖区域之外，以清权责而正视听。况值此敌机到处肆虐之际，新市区界计东至沙河堡、南至红牌楼、西至刘家花园、北至凤凰山，均为疏散区域。如何规划建设、辅教设治，使市民乐于疏散，均与市权息息相关。尤须全盘统筹，拟定步骤，逐一设施，庶足以建立本市市政之初基，而与整个市政计划不相背谬。”在其后成都市政府的呈文中，至1942年3月，“由成都土地整理处实测之成都市现管市区面积为二万七千三百七十一市亩”。

1941年四川省政府颁布勘界原则及第一次勘界组织会议决定之范围：“经实地履勘计，自本年五月三日由新西门外青羊宫、送仙桥起，连日经老西门外之犀角河碉堡、北门外之平桥子起，同月六日至本市东北郊之万年桥止（为成华两县交界之处），收市区与成都县界勘划完成。后于同月廿八日由青羊宫送仙桥起，连日经老南门外之鸭公桥、新南门外之磨子桥、老东门外之郭家桥、牛市口碉堡、新东门猛追湾之外转起，六月一日履勘至万年桥止，收市区与华阳县界勘划完成。其间以地形事实诸种关系，与原拟路线不无出入，所幸往复磋商，意见佥同，进行顺利，得以早日竣事。嗣后复整理履勘记录，绘制市县区界各图，亦均完成。”

1945年，经省政府协调，成都市政府和成都、华阳两县政府经多次会商，终于就成都市区划界交割地域问题达成一致，三方政府机关于1945年6月30日正式办理了交割手续，并随同移交涉及区域的土地、田赋、户口、保甲图册等相关档案数据。此次交割所涉及的面积包括：成都县拨交成都市政府23保、190甲，土地4247.98亩，华阳县拨交成都市政府土地19保，92甲，4301.95亩。此次移交后成都市所辖市区面积已扩大为35919亩，较之先前已有很大的扩展。图1－1为1943年成都街市图，可作为成都市划界勘定工作艰难推进的证明。

二、成都市区划界艰难的原因试析

成都市区划界工作由建市伊始，至民国34年（1945年）6月交割办理之后，才初步告一段落，历时二十余年，其间市县各级政府及相关机构多次议定、商讨、争论。随着城市近代化和农村的城市化，近代城市的扩张势在必行，但各种各样阻碍仍然存在，才使得成都市区划界工作长期进展缓慢。民国时期成都市区划界工作之所以进展缓慢，困难重重，究其根源在于城市的生长并非一帆风顺，它会与外界环境、传统观念、既得利益等因素相纠葛。笔者在成都市档案馆馆藏民国时期旧档中，寻得1939年5月国民党成都县执行委员会代理书记叶仲文等呈报四川省政府的公函。作为坚决反对成都市区扩张的代表，叶仲文等人在此文中对成都市政府在四川省政府支持下，于1939年3月确定的县市勘界方案，提出了激烈抗辩，其中提出的十条理由，可以作为对于成都市区划界问题存在的困难一个很全面生动的总结。所以笔者不啬笔墨，将其引用如下：

成都设市原以现有之警察区为界，自民国二十五年前市长嵇祖佑如前另勘成都市与成华两县经界之议，仅派员草率勘测即据以朦报。经属县绅民龚向农等县民陈其不当情形恳予取消，以协舆情旋奉。四川省政府二十五年民字第三一二一号指令：‘呈悉查成华市县经界据复勘员叶树声等呈地图说前来，业经分别令饬依据召集关系机关，宣布仰即转饬知照此令’等因在案。旋中央有撤销成都市府之令，划界之议遂以中寝，历时二载有余。既未如令召集关系各机关宣布，亦未遵照市县勘界条例第八条之规定，径由关系各机关议定界线，乃近省中各报纷载，成都市政府具呈四川省政府，‘请令饬成华两县政府克日迁出市区管辖区域以外，并将属于市区范围内之一切行政权依法交割，以便接收办理’等语，是市府以来经议定经界朦禀上峰意图，强为接收情节，显然无可掩饰。属县人民闻悉群情愤慨，议论蜂起，属会及向农等细循法例，默察众意，以为呈请各节，于法于理诸多悖戾，强欲施行，尤属非宜，谨将未臻妥恰之点为：贵署历陈之窃以属县辖境傍市区，西北两面纵横不及三十余里，而市府所划地界，北至凤凰山，距城在十五里以上，而由凤凰山至成都与新都交界之三河场，则不及十里；西南至光华新村，距城在五里以上，而由光华新村至成都温江交界之苏坡桥则不及六里，几划县境之半划归市区。以尔弹丸之地复去其半，恐全省之县无如此狭小之地域，此其可议者一。然若市区实际扩张只须有补于都市之繁荣，多划地积容有商讨余地，令市府所划成华两县之地域远者距城十五里以上，近者亦逾五里，合计新增面积较原有辖区大至四倍以上，而此等区域纯属农村，并无新增市集。若以为悉，应改筑市区，不但无此资力，亦且非此疏散时期之所应出。则市府拥此扩大之乡村，将作何用？此其可议者二。市府藉词每谓疏散市民义，应早为划出以资设备，而实则军政当局之所规划附郭五十里范围内，成华之外如温江、双流、新繁等县皆在其中，将能为疏散市民悉划入市区乎？且所谓疏散义在分住乡村，不必聚居城市，非与市政有不可分离之关系。况市县政府同为国家机关，同有行政权力市府所能举办者，何以县府犹不可能？此其可议者三。中国近年之大敝为农村枯竭，人民集中都市，形成虚弱之繁荣。识者方乘农村都市化之潮流，以谋农村之复兴，而矫此本轻末重之弊，令国家危急，敌机窥袭，时时可虑方健全乡村之不暇，何在于扩张都市以事不急之务？此其可议者四。又县市虽为行政区域，而同时亦为自治单位，各辖区有不可分离之关系，变更区划极应郑重，如省市县勘界条例第二、第七、第八各条，皆有极严之条件，周密之手续。今市府仅据粗率之勘测，未经关系确实议定界线，即据以呈报，不计属县之行政设施，不遵法令之规定，手续、法例之事实悉加漠视，此其可议者五。据《县行政区域整理办法大纲》之规定，为管辖及地形上之便利，县界交错之地应划归整齐，勿使参差。今市县经界之划分只求市区之扩张，而不顾及全县辖地之残缺，以使县区过于缩小，参差不齐，不但妨害县区固有之完整，于行政管理上亦至不便。蔑视事实，显悖法令，此其可议者六。据市府呈文请照江宁县例，明令成华两县府迁出市区以外，查江宁先例由南京市先为拨款建筑县府，然后迁出，今既未声明迁移建筑之费由谁负担，已失其平，即令勉强迁出而官舍似不可不建造，纵不问经费属谁，而国难期间，停止建筑之令申之至今。再者强敌压境而欲不顾明令，不惜民力，迫令兴建，真不知意果何居？此其可议者七。或曰市政经费本年度预算较历年激增一倍以上，若不接收所划广大之辖区，断不足以应此巨额之支付，实情如何，虽难臆断。总之增益收必其目的之一。划归结果将不免以乡民之贡纳，供机关之开支，备城市之建设，仍不外以农村血液营养都市之旧技。县市府经费年支不可谓不足，而泥泞满途，市容颓败，建设各端了无表现，复何必流用农村之经费，以耗止于正求疏散之都市，此其可议者八。历任市长每以大员兼任，以此市县虽属同级，势力所在严有重轻。以前次划界而论，民政厅长嵇祖佑兼任市长，勘测市县界线之际，纯由市府派员主持，成都县府仅派技士一人参加，只以备员末参末议。而最近之朦呈上峰，事前不仅未稍顾人民意向，即关系机关亦未依法协商，越权恃势视为故常，若不立予纠正，将使人民感觉人重于法，此可议者九。又况抗战期间，政务繁重，若兵役征工诸事，皆从前未有之举。实今日切要之图赖全县官绅士民合力推动办理，始有秩序。悍然划分区域，则群情乖隔，意见横生，新旧嬗易之间必至发生困难，影响抗战前途，实非浅斟。引起无谓之纠纷，碍政务之施展，以为宜仍照旧规，不能轻予变易。等将来必要时再由关系各机关依法议定，俾于法令事实，双方兼顾，用是综陈众议函达贵署，鉴纳舆情恳予转请取消违法勘划之经界，用全县治实级公谊。

叶仲文在他的报告中罗列了十条理由反对省市政府扩张成都市区，将成都县、华阳县政府机关移出市区的计划，包括城市扩张造成区县版图的狭小、不便管理、农村经济凋敝等；城市扩张建设有违国家抗战期间人口向农村疏散的政策；搬迁政府及机关经费无着，且对于后续的建设没有相应的考虑；市府人员在勘界过程中工作粗率，未遵法例，且几乎没有让区县工作人员参与勘测工作，等等。概括之，叶先生认为城市建设耗资过巨，人民从农村迁往城市，造成乡村之枯竭，而形成城市“虚弱之繁华”，在国难当头、百废待兴之际，不应舍弃建设农村之根本，而“实扩张城市之不急之务”；不应“以乡民之贡纳，供机关之开支，备城市之建设，仍不外以农村血液营养都市之旧技”。他的观点代表了很多居于区县的乡绅士民的普遍想法，所以才造成“群情乖隔，意见横生，新旧嬗易之间必至发生困难”，市区划界扩张困难重重。可以说，此篇呈文中的观点不仅代表了农村城市化过程中新旧嬗变的矛盾，也从另一个方面反映出，国民政府在近代化和城市化过程中，在处理诸如此类问题时，没有从根本上处理好诸如土地问题等关键性问题，导致其基层政权控制力的缺乏，这是导致其最终在战争及治国上失败的一个关键原因。

1944年9月，四川省政府对此问题发出《为促使成华三市县划界的彻底解决各项办法令》训令：

查成成华三市县划界交接一案，迭经令饬催办并由本府派员监交各在案，乃因该市县加划拨区域内之少数问题未获解决，遂对核定改划各地迫不实行交接，以致市县推行一切政务均受牵制。兹特由本府筹订各项彻底解决办法分别提示于后：一、关于成华两县要求补偿契税屠税问题，解决办法准就中央划拨本省县市国税超收项下提拨补助费玖佰万元以之分拨成都，肆佰万元华阳，伍佰万元以作该两县迁治之需。二、关于成华两县要求今后长期补偿问题，格于法令，碍难准行，只能由本府每年核定预算时加以注意。三、市区东桂街及北打金街小学仍由华阳县保留。四、两县兵役照拨交人数比例减少其丁额，呈由本府函知军管区司令部查照办理。五、田地拨交后照已拨地亩减少粮额，已建屋宇者应于清丈后，照额专案呈由本府核转田管处知照。综上提示各项除分令外，合行令仰该府即便遵照并会同本府原派监交人员办理，限期于本年九月三十日前将核定改划各地分别交接清楚报务核。此令。

四川省政府针对此出台的五项法令，虽然在一定程度上缓解了一些矛盾，使成都市区划界工作终于得以告一段落。但应该看到在城市化和近代化的过程中，城市的急剧发展与传统农村经济的凋敝有着千丝万缕的联系，而战乱加剧了它们之间的矛盾冲突。城市的扩张削减了原来建立在传统农村经济上的许多旧有利益关系、统治秩序，甚至激化了社会阶层之间的矛盾。这是造成民国时期中国社会诸多变化的根本原因之一，并非一时的政策法令所能解决的。虽然道路曲折艰难，但民国时期城市的扩张与农村的城市化已是大势所趋，而这一变化必会带来中国土地分配形式的巨大变化。