湖北省地方立法工作的回顾与前瞻

周冶陶[1]

内容摘要　1979年《地方组织法》赋予省、市、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力，我国的地方立法工作积累了很多的有益经验。本文以湖北省人大常委会立法工作为样本，在统计湖北省人大常委会成立以来（第五届至第十一届）的立法数据的基础上对其进行研究分析，努力探索地方立法工作的经验、问题与对策。

关键词　立法地方性法规自主性立法实施性立法

经过多年努力，我国的政治、经济、文化、社会生活的各个方面基本做到了有法可依，已经基本形成以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。党的十八大的顺利召开，给全党全国人民提出了新的历史使命，特别强调，要全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。面临新时期新的历史使命，我们地方人大工作者要想适应形势发展，努力争取工作的主动权，必须认真研究总结过去的成功经验与值得吸取的历史教训。

就地方立法工作而言，自从1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）赋予省、市、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力，到今天已经走过了三十多年的历史。笔者以湖北省人大常委会立法工作为样本，试图在统计湖北省人大常委会成立以来（五届到十一届至今）的立法数据的基础上，努力探索地方立法工作的经验、问题与对策，或许能为地方人大立法理论研究和立法实践工作提供一点有益的帮助。

一、湖北省制定地方性法规的基本情况

地方立法是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，1980年以来，湖北省人大及其常委会积极开展地方立法工作，截至2010年9月，先后制定、修改和批准的地方性法规、自治条例和单行条例506件，其中五届、六届、七届、八届、九届、十届、十一届分别为8、26、42、147、125、110、48件，有129件作了修改，除56件废止和2件失效外，现行有效的有303件。其中省本级现行有效的地方性法规有181件，为执行法律、行政法规制定的配套法规有61件。总起来看，从1979年7月五届全国人大二次会议通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予省级人大及其常委会地方立法权开始，湖北省的地方立法进程经历了从起步探索，到逐步提高、快速发展，再到规范完善四个阶段。

第一，1980年至1982年是起步探索阶段，共制定了8件地方性法规，须说明的是这8件法规到后来全部废止。主要原因在于这一阶段省级人大常委会自身处于设立之初，立法工作处于摸索试行阶段，且立法力量十分薄弱。因此，相对而言，这一阶段不仅立法数量较少，而且比较粗糙，法规质量难以有效保证。

第二，1983年至1993年是逐步提高阶段，共制定了75件地方性法规，其中后来被修改28件，废止21件，修改后又废止的8件，失效2件。这一阶段立法数量逐步增加，但基本保持稳定，最多的1992年，制定了10件。这一阶段立法质量有所提高，除因时过境迁废止外，至今依然有效的法规有19件。

第三，1994年至2000年《立法法》出台前是快速发展阶段，共制定了205件地方性法规，其中后来被修改88件，废止10件，修改后又废止的8件。这一阶段随着我国实行社会主义市场经济的步伐，立法速度明显加快，特别是1997年党的十五大明确提出建设中国特色社会主义法律体系后，社会对法律期望值提高，部门立法积极性增长，立法数量呈井喷式发展，我省仅1997年就制定了53件地方性法规。与此同时，立法质量得到重视，制定了比较具体的立法程序。但由于立法速度过快，而立法资源有限，也有一些未经充分论证调研仓促出台的法规，由于科学立法、民主立法理念不足，缺乏立法技术的保障等因素，立法难免留下了缺陷，存在一些质量不高的法规。如1996年制定的《湖北省实施〈中华人民共和国母婴保健法〉办法》、《湖北省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》，仅实施了一年，1997年就进行了修改。

第四，2000年《立法法》出台后至今属于逐步规范完善阶段，共制定了218件地方性法规，其中后来被修改13件。这一阶段由于《立法法》的颁布，立法权限、立法程序、地方立法体制等有了明确规定，压缩了地方立法空间，立法数量得到控制，2001年至2009年平均每年为22.6件。到十一届湖北省人大期间，每年都未超过20件，基本上呈逐年下降趋势。同时随着质量立法理念的建立，对立法质量的关注开始超越对立法数量的关注，立法质量明显提高，立法不久即修改的现象大大减少，据统计这一阶段制定的法规，目前进行修改的仅有0.06％。

二、转变观念，把握新时期地方立法的重点

三十多年来，湖北省地方立法工作取得了重大成绩，法规数量和质量都有了较大发展。但随着中国特色社会主义法律体系的建立和形成，作为中国特色社会主义法律体系重要组成部分的地方立法，如何适应形势发展，把握工作重点，提高立法质量，更好地发挥地方立法在保证法律的贯彻执行、加快经济和社会发展、保持社会稳定等方面的重要作用，笔者认为至少需要实现几个转变：

第一，从目前数量与质量并重的立法要求，向更注重立法质量迈进，从追求数量的“速度型”立法向追求品质的“质量型”立法转变。除了特殊情况需要，应当加强立法的计划性，务求加强立项前的必要性论证工作。在我国社会政治经济生活各领域已基本有法可依的前提下，必须明确地方立法主要是对国家法律、行政法规起着拾遗补缺的作用，当前中国特色社会主义法律体系已经形成，地方立法工作的主要矛盾已不是数量问题而是质量问题，要正确处理立法数量与质量的关系，必须克服急躁情绪，坚持质量优先，兼顾数量的立法原则。立法不是万能的，法律只是规范调整社会生活的一种手段，而不是唯一手段。少则精，多易滥。在立法资源有限的情况下，如果还片面追求数量，势必造成“法繁扰民”的问题。因此，要克服单纯把立法数量作为政绩统计的弊端，严格控制立法数量，以需定立，当立则立。要改变过去那种数量速度型立法模式，把提高立法质量放在更加突出的位置，在立法规划、计划、起草、调研、论证、审议、表决等方面下工夫，走精细化立法道路，真正实现数量速度型立法向质量品质型立法的转变。

第二，从立法内容来看，从经济立法为主转向经济、社会立法并重，尤其要注重把握社会性立法重点（例如民生问题）。回顾省九届人大常委会，省本级共制定、修改法规案76件，其中涉及规范市场主体、维护市场秩序、改善经济环境等方面的经济立法占一半以上。相比较而言，省十届人大常委会社会立法的比例有了明显的提高。从2003年初选举成立至2006年12月省人大常委会第二十四次会议，总共审议法规案（不包括报请批准的法规案）44件，其中社会法规案26件，占59.1％；通过法规案39件，其中社会方面法规案25件，占64.1％，具体涉及了人大制度建设、归侨权益保护、人才市场管理、预防职务犯罪、信访工作、征兵工作、爱国卫生、人民防空、实验动物管理、文物保护、志愿服务、档案管理、科学技术普及、行政执法等诸多方面。在新形势下，我省如何进一步调整工作重点，在继续加强经济调节、市场监管方面立法的同时，更加重视地方社会立法建设，实现与地方经济、社会全面发展良性互动，适应构建社会主义和谐社会的新要求，是摆在我们面前的崭新课题。

第三，正确认识社会立法倡导性与强制性的关系，注重有效发挥立法引领作用。从我省立法实践来看，相比较经济立法，社会立法往往倡导性条文比较多；法律责任设计相对原则，法规整体刚性不足。分析这样的社会立法，有两个方面的问题值得注意：

一方面应当认识到，法规一定的引领性或曰倡导性是社会立法的内在特点。法律作为一种行为规范，为人们提供行为模式，指引人们可以这样行为、必须这样行为或者不得这样行为，从而调整社会关系。法律调整对社会关系不仅有规范作用，也有引导性功能，它确立一定的价值标准来影响社会关系的发展，但也不可能超越它所植根的历史条件，规定超前一些的行为模式。法有它的强制性一面，也需要根据所调整社会关系的不同特点，有一定的倡导性条文引导主体行为。这一点在社会立法中，显得更为明显。例如《湖北省青年志愿服务条例》第16条规定：“全社会都应当尊重青年志愿者组织和青年志愿者的劳动。”《湖北省科学技术普及条例》第2条第3款规定：“科普事业是公益事业，提高公众科学技术素养是全社会的共同任务，社会各界都应当积极支持、广泛参与各类科普活动。”《湖北省征兵工作条例》第8条规定：“鼓励公民依法履行兵役义务。”《湖北省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》第12条第2款规定：“公共场所的题词、题字和手书招牌，提倡使用规范汉字。”

另一方面，地方社会立法虽然需要有一定的倡导性，而且在立法实践中，某些法规中这种倡导性还比较突出，例如《湖北省科学技术普及条例》在表述上用到“鼓励”二字的，就多达十处；但从提高立法质量的角度来思考，有些地方社会立法的刚性不够，体现在不少条款有行为模式，但在法律责任部分却缺乏相对应的罚则。须知，法律法规是以国家强制力作后盾的行为规范，如果一部法规案倡导性的条文过多，或者可操作性太差，那么这部法规的立法必要性或者成熟性可能就是应当质疑的，需要认真考虑该法规所调整的社会关系是否需要通过立法来调整，刚性不足的法规案能否达到调整该法规指向的社会关系，是否可以考虑用其他的社会规范来调整，例如道德、政策等等。毕竟法律区别于其他社会规范的一个重要特征就在于它的强制性，在于一旦触犯了法律规范，就会科以法律责任；也正是法律的强制性能够保证法律规范的普遍遵守，能够保证法律规范的权威性，使得法律规范成为社会的基本行为规范。

基于以上分析，不难发现提高社会立法质量，必须正确把握社会立法倡导性的“度”。一方面要把好立法选项关，努力保证进入立法程序的社会法规案的必要性和可操作性；另一方面在强调法规强制性的同时，也应当注意社会立法的社会导向。

第四，从追求立新法的“制定型”立法向立、改、废并举的“完善型”立法转变。过去我们在立法中十分注重新法规的制定，对已经制定的法规的修改、废止工作重视不够，究其原因，还是受到了追求数量速度型立法模式的影响。随着中国特色社会主义法律体系形成和逐步完善，地方立法应更多关注法规的准确性、实效性，工作的重心应当由制定新的法规转移到制定新法与修改、废止旧法兼顾的轨道上来，坚持慎立多修，更加重视修改、废止不适应社会形势发展的旧法的工作思路。这有以下三个方面的原因：一是统一性要求。由于国家法律、行政法规的制定、修改，一些先于上位法出台的地方性法规，出现与上位法相抵触的问题。二是适应性要求。这是由法规本身属性所决定的。由于地方性法规在制定时受当时经济体制、社会关系、利益格局、思想观念等方面的影响，具有一定的阶段性，而目前我国的经济、政治、文化、社会各方面的发展变化非常快，社会政治经济生活中不断出现一些法规与经济社会发展不适应的新情况、新问题。三是协调性要求。当前地方性法规的草案基础大多由部门设计，报送到人大后的制定过程中，部门利益的色彩难以完全克服，加之立法部门的队伍力量、素质、立法技术有限等问题，易出现法规之间的矛盾和冲突。这些与上位法相抵触、与经济社会发展不适应、法规之间不协调的地方性法规如不能及时进行修改、废止，必将对地方社会发展产生消极作用，同时中国特色社会主义法律体系内部的科学、统一、和谐也无法得到保证。

三、确保质量，不断改进地方立法工作

当前，法规质量应是我们进行地方立法时必须重视的首要问题。笔者以为要进一步提高我省地方立法质量，需要认真做好以下几项具体工作。

第一，把好法规立项关，严格控制立法数量。选择立法项目是立法工作的源头，搞好法规立项，是提高立法质量和效率的首要环节。要加强立法的计划性，建立和完善立项论证制度，避免单纯凭部门要求、凭领导意志、凭工作关系和积极性等不规范、不科学的立项方法。地方需要立什么法，什么时候立合适，都要从法规制定的必要性、可行性等方面入手，进行严格论证。要科学合理地安排每届、每年的立法数量，本着分清轻重缓急、突出重点、急需先立的原则，将有限的立法资源用在最急需、最有效的立法项目上，把主要精力放在提升法规品质上。

第二，建立并完善法规质量评估机制，定期开展法规清理工作。法规质量评估是地方立法的后期工作，是保证地方性法规质量的重要环节。法规颁布实施一段时间后，法规制度设计是否合理、内容是否恰当、条款是否具有针对性、操作性如何等等都需要进行客观评价，这样才能及时发现制定时存在的局限、法规与新形势不相适应的地方等等，才有利于法规的修改、完善。根据法规质量评估结果，定期开展法规清理工作，对维护国家法制统一、消除与上位法的不一致及地方性法规之间的冲突，从而提高地方立法的质量，具有重要意义。要建立包括法规清理工作的启动机制、不同利益群体代表的参与机制、工作流程及标准、处理意见等环节的法规清理工作长效机制，使法规清理工作常态化，不断提升法规质量。

第三，从自主性立法为主向自主性与实施性立法并重转变。从统计来看，我省省级人大为执行法律、行政法规制定的61件实施性地方法规占全部现行有效的181件法规的比例为33.7％。分析这个比例，我省地方立法基本还是以自主性立法为主。当前，国家法律体系已经形成，地方立法空间和事项大大压缩，地方性立法要想提高工作水平，提高立法质量，必须统筹自主性与实施性立法，尤其应当更多地在实施性立法上下工夫，在对国家法律、行政法规的补充、细化上下工夫。

第四，突出实施性法规的地方特色，增强其可操作性。实施性地方立法是指地方结合自身特点，为执行法律、行政法规而制定的地方性法规。实施性地方性法规的特点在于实施，法规的执行力强不强，能不能有效实施，是衡量其质量高低的一个重要标准。因此，在制定实施性地方法规时，不能简单照抄照搬上位法，而要从本地区的经济社会发展水平、文化风俗民情状况的实际出发，对上位法中许多概括式、原则性的规范作进一步的细化，突出地方特色，同时还要增强法规的可操作性。地方性法规的制定不在于体例是否完善，不在于条款的多少，关键要能解决实际问题，只有这样才能真正发挥地方立法在促进地方经济社会发展中的积极作用。

（责任编辑：赖伟能）

[1] 湖北省地方人大工作研究会会长，湖北省地方立法研究会会长。