第一节　隐蔽行动之概念

随着美国政府相关档案资料的逐步解密，国内外学者对于美国冷战期间对外隐蔽行动的研究逐步深入。当然，在学者们从不同角度对隐蔽行动进行探究的同时，对于隐蔽行动内涵及外延的界定尚不尽相同。为准确研究和把握美国对外隐蔽行动的特点和模式，有必要首先对隐蔽行动及相关概念进行辨析和明确。

一、何谓隐蔽行动

隐蔽行动（covert operation）是美国在二战后开始使用的一个新概念。⁽¹⁾第二次世界大战结束之后，隐蔽行动成为美国对外战略中的重要工具，但对于“隐蔽行动”的准确提法、内涵和外延的明确限定以及哪一部门为这一行动的最高权威机构等具体细节的明确则经历了相当长的时间。1948年6月17日，美国国家安全委员会首先提出“covert operation”这一词汇，用以指代美国实施或资助的针对苏联及其盟国的一切活动，这些活动都是秘密进行，尤其不能暴露美国政府的责任。这些活动包括：“宣传、经济战；破坏、反破坏等预防性直接活动；颠覆敌对国家，援助地方抵抗运动、游击队和难民解放组织，支持自由世界受到威胁国家中的反共产主义分子。”⁽²⁾1976年2月18日福特总统在第11905号行政命令中第一次对隐蔽行动的概念做出了官方的、正式的界定，隐蔽行动“不同于收集和提供情报以及为此而进行的活动，它是旨在促进美国政府在国外的计划和政策的活动，这些活动的计划和执行要使美国政府的作用不被暴露或公开承认”。⁽³⁾需要指出的是，这一时期在美国政府相关文件中“隐蔽行动”一词尚不统一、固定。为避免行动暴露有损声誉，在许多文件中用“special activities”来指代隐蔽行动，即使这一词语无法准确表达隐蔽行动的对外政策目标。

随着时间的推移，对于隐蔽行动的界定逐步增多。例如，美国中央情报局（以下简称中情局）对隐蔽行动的定义是“一国以不被认为是本国所为的方式所采取的旨在影响某些政府、事件、组织或个人以支持其对外政策的活动。它包括政治、经济、宣传及准军事行动”。⁽⁴⁾美国《国家安全法》对隐蔽行动的定义是“美国政府影响外国政治、经济或军事环境的一项或系列活动，目的在于让美国政府所起的作用隐而不现或无须公开承认”。⁽⁵⁾此外，美国学者也对隐蔽行动做出了不同的定义。例如，罗伊·戈德森（Roy Godson）认为，隐蔽行动是指一国政府或集团在不暴露自己的情况下影响其他国家或地区事态发展的努力与尝试。⁽⁶⁾洛赫·约翰逊（Loch K．Johnson）和詹姆斯·沃茨（James J．Wirtz）认为，隐蔽行动是指一国政府或其他组织所施加的秘密影响和操纵国外事态的所有行动；隐蔽行动的特性是间接性、非归属性和秘密性，政府或其他组织在隐蔽行动中的角色被隐藏。⁽⁷⁾国内学者白建才在一系列论著中对隐蔽行动的内涵进行了较为全面的分析。他认为隐蔽行动属于秘密活动，但只是其中一种，此外间谍活动、反间谍活动均属于秘密活动。隐蔽活动与间谍活动在任务和方式上有差别。间谍活动旨在秘密刺探、收集传递情报，任务较为单纯；隐蔽行动是秘密从事颠覆、破坏等更复杂的活动。间谍行动一般不被察觉地秘密进行，隐蔽行动会被察觉但只是不暴露组织者与实施者。⁽⁸⁾

尽管不同的定义具体表述有所不同，但共同点是都突出了隐蔽行动的几个重要特性：隐蔽行动的目的性极强，即影响目标国的政局甚至颠覆其政权，进而建立亲美政权；隐蔽行动的内容涵盖政治、经济、宣传、军事等多元要素；参与隐蔽行动决策和实施的部门及人员均极为保密；隐蔽行动的决策和实施从根本上讲是为了维护和拓展美国的国家利益，服务于美国对外政策的总体目标。这些特性也是本书对隐蔽行动进行界定的根本要素，即隐蔽行动不同于秘密活动、间谍行动、情报活动等，而是指美国从冷战开始对外秘密施行的旨在影响目标国政局乃至颠覆其政权的斗争手段。

二、隐蔽行动的类型

隐蔽行动通常包括隐蔽政治行动、隐蔽经济行动、隐蔽宣传行动和隐蔽准军事行动。当然，这些行动往往很难独立区分，而是相互联系、相互配合，共同构成统一的隐蔽行动体系。

隐蔽行动大多有着明确的政治目的和意识形态色彩，在冷战时期这一特点尤为明显。对于美国来说，隐蔽政治行动往往是其颠覆目标国的某一政权或政治人物，抑或是扶植某一政党或政治人物必不可少的手段和方式。隐蔽政治行动包括扶植目标国的亲美政党、集团或个人，为其提供资金资助、政治宣传，并在竞选中为其增强影响力、购买选票，诋毁与其有竞争关系的政党并分裂其内部阵营，最终改变目标国的政治力量对比，甚至颠覆其现有政权，建立亲美政权。此外，隐蔽政治行动还包括在目标国发展政治代理人，利用其实现搜集情报、制造动乱、颠覆破坏等相关行动，以及资助目标国反政府的社会团体、宗教组织、商业工会等社会力量，利用其实现颠覆目标国现有政权的最终目标。

隐蔽宣传行动是指为实现在目标国设定的目标和战略，通过资助、购买、支持电台、报社、电视台、期刊等媒体的方式，散布、传播甚至编造具有煽动性和鼓动性的信息，瓦解敌对势力的凝聚力、号召力和影响力，为自己试图扶植的政党或政治人物造势。隐蔽宣传行动是美国使用的最多的一种隐蔽行动，被称之为“隐蔽行动的面包和黄油”。⁽⁹⁾一方面是因为几乎所有的隐蔽行动都需要舆论的配合和渲染，另一方面隐蔽宣传行动成本收益比非常具有吸引力，能够花很少的钱、付出很小的代价、以隐蔽和持久的方式实现预想的效果。美国空军曾以朝鲜战争为例对此进行验证：空军力量每杀死一个敌军士兵平均需要花费4500美元，但通过心理战赢得归顺效忠仅需750美元。⁽¹⁰⁾由于隐蔽宣传行动种类繁多、用途不同、内容各异，美国国家安全委员会（National Security Council，简称NSC）1970年7月10日在NSC74号文件《国家心理战计划》中将隐蔽宣传行动称为“黑色宣传”（black propaganda）——掩藏真实来源，使其看起来是来自别处的宣传活动和“灰色宣传”（grey propaganda）——使其信息来源暧昧不清、无法准确判断的宣传活动。除此之外，将美国公开宣布且承认的宣传活动称为“白色宣传”（white propaganda）。⁽¹¹⁾对于隐蔽宣传行动这种使用最为频繁和最为常见的方式，詹姆斯·奥尔森（James M．Olson）曾明确指出其目的和手段，即“利用精心挑选的真实信息或故意捏造的虚假信息，影响对手的判断、行为和精神面貌，直至最终改变对手的价值观念和政治信仰。”⁽¹²⁾

隐蔽经济行动则是运用经济手段动摇目标国的政治统治，甚至逼迫其领导人下台，进而扶植亲美政权执政。具体而言，隐蔽经济行动包括在目标国国内的反政府力量不足以推翻其现有政权时采取隐蔽的贸易管制、经济破坏、撤走美国及盟国在该国投资的跨国公司、逼还债务、延缓或停止相关贷款等方式扰乱该国经济及社会稳定，刺激其民众对政府和领导人的不满，进而实现颠覆其政权的政治目的。冷战时期美国对外隐蔽行动的纲领性文件NSC10/2中明确指出，隐蔽经济战也是美国要实施的隐蔽行动的重要内容。⁽¹³⁾值得一提的是，随着经济全球化的不断发展，跨国公司逐渐壮大，美国跨国公司不仅在目标国的经济体系中占据重要地位，而且在美国国内和目标国国内政治领域也都具有强大的影响力，因此跨国公司在美国对外隐蔽经济行动的制定和实施过程中发挥了不可忽视的作用。

在隐蔽行动之中，隐蔽准军事行动是破坏性最强、暴露风险最大的一种隐蔽行动，正因为如此也往往是在最紧急的情况下才会投入使用。隐蔽准军事行动的特殊性决定了其策划部署以及决策的过程中往往会面临更多的争议，对行动成功几率与暴露后对自身声誉的损害等因素存在更多的担忧。因此，隐蔽准军事行动的部署与实施往往更加隐蔽和简化。以美国为例，在目标国的政治形势被判定为对美国利益的威胁重大必须立刻实施更高程度的隐蔽行动来立刻颠覆其政权时，隐蔽准军事行动则被提上日程。为简化程序、减少争议、避免泄密，美国部署和实施的隐蔽准军事行动通常会绕开国家安全委员会、国防部和美国驻目标国大使馆，而由美国总统直接授权中情局完成相关任务。具体来说，隐蔽准军事行动包括给目标国的反政府武装、叛逃者或其他军事组织秘密提供经费、军事物资、军事训练，甚至参与组建队伍，组织、策划、指导军事行动等方式，在目标国进行武装破坏，发动武装进攻，颠覆该国政府，使美国支持的武装力量掌握政权；也包括派遣本国特工渗透到目标国家，进行颠覆破坏及暗杀等活动，或招募训练目标国家的特工从事这些活动。⁽¹⁴⁾从第二次世界大战结束之后到20世纪70年代中期美国实施的上千次隐蔽行动中，准军事行动约占其中的16．7％，并且花钱最多、引起争议最多。⁽¹⁵⁾通常来讲，为保证隐蔽行动能够快速有效，涉及多个领域和方式的隐蔽行动是综合运用施行的。隐蔽行动作为美国对外战略中实现维护美国国家利益这一根本目标的具体手段，其行动宗旨、方式、时间、人员的选择等都要紧紧围绕美国的国家利益。为实现不同时期安全战略目标，美国对其隐蔽行动有着严格的选择性，实施手段和重点亦不断变化。是否对某个国家实行隐蔽行动、实行怎样的隐蔽行动、何时行动等具体内容的判断和分析都要紧紧围绕其对美国国家利益的影响来判定。