宝鸡市

宝鸡市以建设关天副中心、最具幸福感城市为目标，从老百姓的获得感、舒适感、安全感、自豪感等方面出发，既考虑经济发展基础，更注重人民生活水平的提升、文化生活的繁荣、生态环境的改善，走出了一条具有宝鸡特点的新型城镇化路径。

一、总体情况

宝鸡市坚持“规划先行、政府主导、示范引领、重点突破、产业支撑、夯实基础、聚集人气、宜居宜业”的思路，多措并举、狠抓落实，推进新型城镇化发展稳步发展。

1．城镇化率稳步提升。2009—2014年，城镇化水平提高了7.03个百分点、年均增长1.3个百分点。2014—2016年，全市农业转移人口落户城镇人数达到20万人左右。近四年来，全市城镇化率每增加一个百分点，城镇就业增加3.75万人。2016年，全市常住人口城镇化率50.76%、户籍登记城镇化率38.16%。新型城镇化发展进入健康有序可持续发展的新阶段。（见图3-1）

2．城镇格局不断优化。初步形成了“一主三副、一带两翼、六级城镇体系”的新型城镇化空间布局（见图3-2），以市主城区为中心、3个市域副中心城市为骨干、7个县城和5个重点示范镇、85个建制镇为基础的关中西部城镇群布局更加科学、更加优化。蔡家坡、凤翔县城、陇县县城3个副中心城市常住人口达到32万人。全市平均每210平方公里有一个建制镇，城镇平均辐射半径为7.65公里。建有国家级特色小镇3个，全国重点镇14个，省级示范镇5个、省级文化旅游名镇4个，岐山县蔡家坡镇、凤翔县柳林镇、扶风县法门镇、眉县汤峪镇等建设成效显著。（图3-2）

3．城镇带动能力明显增强。主城区面积向东扩展，向北开发，向南优化涵养生态，形成各具特色和产业支撑的“五大组团”（见图3-3），对各县区的经济辐射带动作用日益明显。行政组团重点强化了行政综合服务功能；金渭组团在金台和渭滨老城区的基础上，加强商业和文化区域服务；高新组团发展高新产业，形成城市新区；蟠龙组团发展科教产业，结合城乡一体化，建设宜居新区；陈仓组团加快现代物流业、农业产业化发展，增强了融入主城区的力度。（图3-3）

4．公共服务功能全面提升。城市公用设施实现县城以上城镇全覆盖，城市道路、供水、供气、供热等基础设施水平逐步提高，垃圾污水处理、城市家庭宽带接入能力等逐步改善。市中心城区铁路、高速公路、干线公路组成的交通网络基本形成，高等级铁路、高速公路“双十字+外环”大交通体系正在建设，丝绸之路沿线交通枢纽城市的地位基本确立。市区“四横十纵”城市交通骨架已经形成。全市城市集中供热普及率79%，自来水普及率100%，燃气普及率97.92%，人均公园绿地面积12.34平方米，城镇载体功能和品质在西部地区名列前茅。

5．城乡居民收入差距缩小。农民收入大幅度提升，年均增长10%以上，超过城镇居民可支配收入增幅，城乡居民收入比差距逐步缩小。2016年全年城镇居民人均可支配收入31730元，比上年增加2255元，比上年增长7.7%；全年农村居民人均可支配收入10287元，首次突破万元大关，比上年增加776元，比上年增长8.2%。广大农民收入增加，消费水平和档次明显提升，社会主义新农村面貌焕然一新，农村各项事业飞速前进。

二、主要做法

1．始终坚持把顶层设计作为重要前提。宝鸡把新型城镇化视为一项系统工程，着眼于整体性、协调性，进行统筹思考做好顶层设计。始终坚持尊重人、依靠人、为了人和塑造人的“人本”城镇化，不一味追求速度，而是强调城镇化的质量和效益，更加注重公平优先原则，在不断丰富新移居城镇居民政治、经济、文化生活的过程中，重构社区文化和新移居城镇居民的“熟人圈”，使其逐步加入城镇社会，融入城镇生活。正是这种先进理念，使得宝鸡市在新型城镇化进程中形成了“一主三副、一带两翼、六级城镇体系”的空间布局，使得宝鸡在推进新型城镇化道路中把绿色产业发展作为主导产业和城镇化发展的驱动力，使得新型城镇化在高起点上驶入科学发展的轨道。

2．始终坚持把政府主导作为关键环节。强化组织领导是形成推动工作的强大合力的重要方法。在组织机制上，成立新型城镇化工作领导小组，及时协调解决工作中重大问题和突出矛盾，形成工作合力，推动人口、土地、投融资、生态环境等方面政策举措落到实处。创新和完善选人用人机制，大力选拔懂城镇、会管理、善服务的党政人才。在优化布局上，从培育西部城市群，发挥宝鸡区域中心城市辐射作用入手，进一步优化六级城镇结构布局，营造宜业宜居宜游的良好环境。在产业发展上，以新型工业化带动新型城镇化，加快现代服务业与新型城镇化融合发展，以特色小镇为引领，促进景区与城区镇区互动发展，促进农业现代化与新型城镇化协同发展。在城镇功能上，突出加强交通、配套、居住、公共服务等功能和周秦文化传承，提高城镇综合承载能力，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。

3．始终坚持把产业支撑作为发展核心。一是优化产业发展布局。以产业园区作为新型城镇化互动发展的空间结合点，协调好主城区、县城、重点镇和园区的空间关系，按照产城一体、统筹布局、协调发展的理念，调整优化城镇和产业园区规划，使园区建设与城镇建设互为依托、相互促进。城镇建设与产业发展相得益彰。二是做强城镇特色优势产业。主城区依托人才、技术、资本等优势，重点发展附加值高、就业容量大、环境污染小的高新技术产业和现代服务业等绿色产业；县城和重点镇、特色小镇充分利用土地、劳动力、资源等要素成本优势，因地制宜发展特色产业和劳动密集型产业，形成与城市产业配套，承接转移的格局。三是提升重点镇产业示范带动效应。蔡家坡镇依托陕汽、法士特等大型企业，在重型汽车及其零部件制造产业集群上光彩夺目；绛帐镇置换建设用地近2000多亩，为建设西北最大的食品工业园打通了瓶颈；法门镇围绕法门寺旅游资源，大力发展观光、农家乐、工艺品；柳林镇依托西凤酒公司，精心打造西北最大的白酒生产基地；汤峪镇依托太白山风景区，积极发展旅游度假、设施农业；常兴镇致力于建成西部纺织工业基地；东南镇主动融资，基础设施建设大干快上，拉开了陇县新区南扩的框架。眉县槐芽镇建设的我国最大的猕猴桃种植基地，正在打造陕西省农产品电子商务交易中心和农村电子商务人才培训中心。这些镇的产业项目每年可为全市GDP增加总量100亿元左右。

4．始终坚持把示范引领作为基本路径。按照市场化和先行先试原则，宝鸡市在充分调动社会各方面积极性、广泛吸引社会资金和当地农民参与城镇建设、重点解决投融资机制方面做了积极的探索。一是主城区以提升城市品位为核心，通过做强宝鸡高新区，重塑蔡家坡，建设新蟠龙等一系列举措加快推进新型城镇化进程。二是以突出基础设施建设为重点，提升蔡家坡、凤翔、陇县3个副中心城市承载水平，带动周边城镇化加快发展。三是以培育特色小镇为抓手，推进法门、绛帐、汤峪、凤州、常兴、柳林、长青、县功、阳平、东南等省级重点镇跨越发展。四是以棚户区改造为契机，打造城镇新社区。在棚户区改造实践中，宝鸡市坚持以人民为中心的发展思想，积极探索棚改工作新模式，成功实施了代家湾棚改项目，开创了“政府主导”“5820安置”“以情促迁”“集体资产整合”等为主要内容的“代家湾模式”，成为宝鸡市棚户区改造乃至全国推进城镇化的成功典范。省政府和国务院信息内参分别介绍宝鸡棚户区改造经验。2017年7月李克强总理在宝鸡考察期间，对宝鸡市的棚户区改造成果给予充分肯定。五是营造新型城镇化追赶超越氛围，市政府推进新型城镇化领导小组办公室与《宝鸡日报》合作，每年评选宝鸡市十强镇，起到了很好的示范引导作用。

5．始终坚持把机制创新作为根本保障。一是创新土地保障机制。实行最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，管住总量，控制增量，盘活存量，优化结构，深化土地管理创新，提高城镇建设用地效率，提高城镇化发展的土地保障能力。发挥规划管控作用，建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的城镇低效用地再开发激励约束机制，建立存量建设用地退出激励机制，大力推进旧城区、旧厂区、城中村改造，加大了城镇低效建设用地再开发力度，充分挖掘城乡建设用地潜力。允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，保障农民土地增值收益。二是创新资金多元筹措机制。发挥政府资金引导作用，建立政府引导、市场运作的资金筹措机制，为城镇化建设提供资金保障。改革完善财政体制，建立健全城镇基本公共服务支出分担和奖补机制，实现基本公共服务支出持续稳定增长。完善省级转移支付办法，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，支持区、县、镇政府加大对城镇基本公共服务的投入。增加土地增值收益并合理分配，提高用于城镇建设的比例。整合运作国有资源、资本、资产、资金，做大做强符合条件的投融资公司。加强地方政府性债务管理，建立合理偿债机制。三是完善新型城镇化法制保障机制。严格依法规划、建设、管理城镇。结合宝鸡实际不断探索和研究新型城镇化推进过程中户籍管理、社会保障、土地利用、生态环境建设、公共服务设施建设、投资融资等新情况新问题。积极推进公共决策公示、公共听证和专家咨询论证制度，形成了一批依法科学推进新型城镇化的地方性法规、规章、规范性文件，促进新型城镇化建设规范化、科学化。进一步严格规范征地拆迁行为，依法解决矛盾和纠纷，维护群众合法权益。

三、综合研判及发展建议

宝鸡作为西部工业重镇和装备制造业名城，工业基础雄厚、交通区位优势明显，历史文化底蕴深厚，发展潜力巨大。站在新的历史起点审视宝鸡，“一带一路”、支持川陕革命老区振兴发展和关中城市群建设等重大战略机遇叠加，政策拉动和要素聚集效应将逐步显现，为宝鸡进一步推动新型城镇化奠定了坚实基础、赢得了更多主动。

宝鸡市新型城镇化进程比较稳妥、持续和健康。从评估情况看，在经济发展与共享、服务均等与便利两项指标走在全省前列。其中战略性新兴产业占比、城乡居民收入比、公众安全感满意率、污水集中处理率等指标位列全省第一；城镇居民人均可支配收入、R＆D经费投入强度、城乡基本养老保险常住人口覆盖率、万人卫生机构床位数、互联网宽带用户数/总户数等居于全省前列。

同时，宝鸡作为一个传统工业城市，不可避免地存在着一些重工业城市的“通病”，诸如发展不平衡、资金短缺、基础设施滞后、产业支撑乏力、公共服务设施不到位等一些不容忽视的问题。宝鸡在第三产业及非公经济占GDP比重、城区空气质量优良率、工业固体废物综合利用率等方面存在偏低的问题。交通基础设施发展相对滞后，公路总里程偏少、密度小、等级低；连接城乡及周边市区的二、三级公路标准偏低、设施陈旧、通行能力弱，没有形成与关中其他城市互联互通的便捷高效的交通网络体系。2016年宝鸡市城镇化率为50.76%，低于全省4.58个百分点，低于全国6.59个百分点。市中心人口规模占市域城镇人口60%左右，城镇结构不合理。加快建设副中心城市，提高城镇品质，不断提升城市的吸引力、承载力和竞争力，应成为宝鸡新型城镇化发展的重点与方向。建议在今后的城镇化工作中突出以下几个重点：

1．彰显城市特色风貌。加快编制新一轮城市总体规划，按照“一主三副一带两翼”市域空间布局，完善重点地段控制性详规，推进“多规合一”。严格执行《幸福宝鸡规划》，加强对渭河两岸、秦岭浅山区等重要区域城市风貌和建筑特色设计，实施城市“双修”工程，不断优化城市功能和景观风貌。改革规划管理，强化执行力和约束力，让城市发展更守规矩。统筹新区建设与旧城改造。有序推进农民转移新模式，引导农村人口就地、就近城镇化。持续提升城镇治理新水平，积极推行市政设施网格化管理模式，建立“巡查—发现—维修—监督”为一体的长效管理机制。

2．强化城镇基础设施建设。适度超前、统筹建设城镇交通、给排水、供电、供气和环保等市政设施，同步推进地上、地下基础设施建设，统筹旧城区相关设施改造，全面提高城镇综合承载能力。以关系群众生活的突出问题为重点，进一步加强教育、医疗、科技、文化、体育和休闲娱乐等公共服务设施建设。巩固宝鸡辐射西北、连接西南的综合交通枢纽地位，实现陇东、关中、陕南、川北等交通一体化。围绕机场枢纽建设，重点加快宝鸡机场项目进度，并积极做好机场高速公路、虢凤快速干道建设规划工作。启动城市轻轨规划、近期设计等工作。

3．完善要素保障机制。利用好国家“一带一路”的战略机遇，不断优化城市投资环境。积极参与区域和全球产业分工合作，加快承接北京和东部产业转移，着力引进一批重大产业项目，支撑新型城镇化加速发展。推进户籍、土地、社保、就业等改革，建立以常住人口为基础的新型城市管理体制，提高公共服务效率；建立人口和经济集聚规模与建设用地指标的挂钩机制，提高城镇建设使用存量用地比例，促进城镇集约发展。强化耕地保护制度，完善基本农田永久保护长效机制。建立健全城镇基本公共服务支出分担机制。鼓励社会资本以PPP方式参与城镇公用设施投资运营，创新金融服务，放开市场准入，逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。

4．加大产业支撑力度。积极调整和优化产业结构，选准主导产业，明确主攻方向，培育发展产业集群，做强做大特色产业，逐步形成一镇一业、一镇数业的发展格局。充分利用各县区特有的丰富资源，形成空间布局合理、经济联系紧密、产业特色鲜明、城镇体系完善的城镇化发展格局，不断延伸各产业链条，形成就业吸收能力。引导务工人员回流与返乡创业，促进劳务经济与资源经济互动发展，为人口的本地城镇化提供产业支撑。倾力脱贫攻坚，谋划一批符合各县区实际的扶贫项目，争取更多的扶贫项目纳入国家、省市规划盘子。采取“公司+基地+农户”的模式，组织带动贫困人口脱贫致富。

5．提升城镇公共服务功能。把文化、体育、社保等公共服务设施向中心村延伸，引导有条件的农民向中心村聚集，实行社区化管理与服务。鼓励农民工和农民在县城、各镇购买商品房。探索将住房公积金覆盖到农民工的制度，让农民工获得与户籍居民平等的商业住房机会。加强农民工职业技能培训，提高就业创业能力和职业素质，为农民工提供免费的就业信息和政策咨询。依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，允许灵活就业农民工参加当地城镇居民基本医疗保险。采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件。推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包容性城镇。

6．加强城镇生态文明建设。健全资源有偿使用和生态补偿制度。全面建立各类自然资源资产的有偿出让制度，严禁无偿或者低价出让。建立重点生态保护区完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。完善生态文明绩效考核和责任追究制度。制定生态文明建设目标考核评价办法。持续推进秦岭北麓、关山、陇山天然林保护、退耕还林等林业重点工程建设，加大造林绿化和植被恢复治理力度。开展农村环境综合整治，实施乡村清洁工程，开展村庄整治，推进农村垃圾、污水处理和土壤环境整治，加快农村河道、水环境整治，严禁城市和工业污染向农村扩散。积极治理工业污染，提倡循环发展模式，开发推广资源节约、替代和循环利用技术，完善再生资源回收利用体系。