第二节 城市重大突发事件协同治理的系统构成

当下的中国，正处在工业化、城市化和信息化快速发展的阶段，诸如自然灾害、食品安全、环境保护、公共卫生等城市公共突发事件频繁爆发，且呈现跨界的趋势，单一的公共部门往往无力解决，需要各个部门之间进行协调和联动。大量的实践表明，要实现协同优势并不容易，相反，协同失灵倒是常态。胡克斯汉姆（Huxham，C）曾指出，协同各方在目标、组织结构、权力、文化、语言、能力等方面存在的重大差异，是造成协同失灵的主要原因。[20]弗林格斯（Matthew Flingers）归纳了协同的六大障碍：投入与收益的不对等、法律法规的束缚、彼此技术不兼容、眼前和局部利益的政治激励结构、忠于本部门形成的文化障碍、能力和技术的欠缺。[21]

为避免协同失灵现象带来的负面影响，增强协同各方的合作动力，管理学、经济学、社会学的相关研究成果值得借鉴。菲利普斯（Phillips）于20世纪60年代考察了影响公司之间合作的四要素：一是介入合作行动的组织数量；二是是否存在一个主导性组织及其发挥领导作用的程度；三是组织之间价值观和态度的相近程度；四是其他组织合作行动产生的影响[22]。惠藤（Whetten）提出了自愿协同有效实现的五个条件：一是对协同的积极态度；二是组织协同需求方面形成基本共识：三是对潜在合作伙伴心中有数；四是协同可行性的科学评估；五是较强的协同过程驾驭能力。[23]借鉴已有的研究成果，笔者认为一个完备城市重大突发事件跨部门协同治理系统是由各种不同的要素、结构和功能组成的，这一系统的正常运转，既离不开组织架构的合理设计，又离不开运行流程的不断优化；既需要应急资源的持续保障，又需要激励问责的强化落实，更需要法律法规的规范引导。基于上述考虑，本书将城市重大突发事件协同治理系统概括为组织架构要素、流程运行要素、资源保障要素、激励问责要素和政策法规要素。

一 组织架构要素

组织架构要素是基于城市重大突发事件应急管理目标而设计和建立的一套组织机构和职位系统，是城市应急管理体制的核心内容，是城市应急管理主体的法律地位、职责以及相互联系的根本载体。不同层级政府及其部门之间在城市重大突发事件治理中的职责、权限怎么划定，角色如何分配，关系怎样定位，都将给重大突发事件治理的效果带来至关重要的影响，并对危机发生和应对过程中法律责任的确定起着决定性的意义。因此，组织架构体系是城市重大突发事件跨部门协同治理的基础结构依据。

改革开放以来，我国复杂性、跨界突发事件不断增多。这类事件的处置，往往涉及政府若干部门，需要打破以往部门分工和制节，集中多个部门的力量和资源统一行动，设立跨部门应急协调机构。按协调主体和方式的不同，我国传统跨部门协调机构主要可分为三种组织结构：一是等级制纵向协同结构。在我国城市重大突发事件治理纵向协同实践中，采取的是“以权威为依托的等级制纵向协同模式”，通常的做法是常设或临时设立一些议事协调机构。[24]国务院及地方各级政府机关在常设的职能部门之外设立了很多跨行业、跨部门的议事协调机构，承担起组织协调城市重大突发事件跨部门治理等工作或处置城市突发事件的任务，这些“以任务为导向的议事协调机构属于典型的任务型组织”[25]。就国家层面而言，议事协调机构主要包括国家院抗震救灾指挥部、国务院安全生产委员会、国务院食品安全委员会、国家减灾委员会等。上述议事协调机构都设立了办事机构，负责日常事务的具体实施，并通过全体会议、办公会议、办事机构会议、成员单位联络会议等召集各部门成员一起开展日常工作。[26]二是协商式横向协同结构。2003年后，按照“中央关于精简和严格控制议事协调机构设置，涉及跨部门事项由主办部门牵头协调”相关规定，我国大幅精简了议事协调机构，但同时又涌现大量的联席会议制度，即以处置非法集资部际联席会议制度、全国地面沉降防治部际联席会议制度、重特大生产安全事故责任追究沟通协调工作部际联席会议制度、烟花爆竹安全监管部际联席会议制度、金融监管协调部际联席会议制度等为代表的联席会议制度，成为跨部门沟通协调重要工作机制。“联席会议”这种横向协同模式，以自愿、平等、共识为标志，联席会议召集单位与其他各成员单位并非上下级关系，而是平等的协作关系。在通常情况下，各成员单位要求安排一位比较固定的联络人，建立较为完善的信息通报制度、信息共享制度和定期例会制度。三是条块间斜向协同结构。斜向协同所指的是地方政府与其上级政府部门之间的协同，亦为政府系统中“条”跟“块”之间的关系。“条块关系是我国行政组织体系中基本的结构关系。”[27]在我国，除了一般的政府部门外，还存在金融、国税、铁路、海关、海事等中央垂直领导部门，以及食药监督、质量监督、工商、国土等省级以下垂直领导部门。另外，分布在各地的央企、事业单位大都也不归当地政府管辖。[28]垂直部门不受当地政府领导，会严重地影响重大城市重大突发事件处置时政府间纵向协调的效果。

实践证明，跨部门议事协调机构等在处理短期性的简单跨部门公共问题时容易奏效，但在实现复杂公共问题的长效治理方面出现“失灵”。[29]自2003年“非典”以来，我国逐步建立健全以“分类管理、分级负责、条块结合、属主管理为主”的应急管理体制，逐步实现从专门部门应对单一灾害到综合协调危机管理的过渡，从议事协调机构和联席会议制度的协调到政府专门办事机构（应急办）协调的过渡。特别是近年来，复杂社会问题和跨部门的社会事务大量涌现，以往的靠等级制命令、议事协调机构的协调机制与手段变得与时代的发展要求越来越不相适应，协同治理组织形态向扁平化、网络化发展的趋势越发明显。

二 流程运行要素

流程运行要素属于重大突发事件应急管理机制范畴，是指“在突发事件事前、事发、事中、事后全过程中，采取的各种制度化、程序化的应急管理方法和措施”[30]。应急管理是城市管理的重要内容，而城市公共安全应急管理机制是城市公共安全应急管理体系建设的核心内容，毫无疑问，流程运行体系也就自然成为城市重大突发事件治理的核心要素。

城市重大突发事件治理跨越多个层级、涉及诸多部门、涵盖许多环节，彼此相互衔接、互为影响，要使系统各要素、各子系统发挥出整体的功能，必须建立一套协调、科学、灵活、高效的流程运行体系，其中最为关键的是系统完善集预防准备、监测预警、决策处置与恢复重建等于一体的应急体系和工作机制。

首先是城市重大突发事件跨部门预防准备机制。预防准备是应急工作的根本基石。城市重大突发事件发生之前，应急管理部门为消除或降低危机发生的可能性及其带来的危害性，必须采取风险管理行为进行预防。城市重大突发事件发生的难以预见性、损失严重性等特征决定应急管理关口必须前移，即政府应急管理部门在制定政策措施、开展城市规划、实施城市管理时，通过多部门联合调查和风险精准评估，多渠道动态掌握危险源信息，利用行政、技术等治理手段，从源头上预防、减少或者消除危机发生诱因；而当危机事件难以避免时，要提前做好应急准备，强化部门之间应急演练，促进城市应急人力、物资、技术资源充分、高效共享，减少危机所带来的危害性。

其次是城市重大突发事件跨部门监测预警机制。监测预警是减轻灾害的关键所在。应急管理工作的城市重大突发事件管理部门根据历史和现实的数据、资料和情报预测未来，对过去和当前存在的城市安全状况进行综合分析，并运用科学的方法技术对城市危机的发展趋势作出推断，预先提出警示，达到提醒公众、规避危险和降低损失的目的。当前，监测预警机制建设的重点是提高信息收集的自动化、风险监测的智能化、信息处理的专业化、预警信息的共享性。

再次是城市重大突发事件跨部门决策处置机制。决策处置是重大突发事件应对的重心所在。城市重大突发事件发生后，政府应急管理部门为尽快控制和减少事件带来的损失，首当其冲就是要采取紧急措施加以处置，主要包括启动应急预案、科学决策指挥、联合开展救援、适时发布信息等。为提升决策处置水平，避免突发事件失控，杜绝事态扩大而造成更大的灾难，政府需进一步在实施智能决策、加强统一指挥、强化应急联动、完善信息发布等方面下功夫。

最后是城市重大突发事件跨部门恢复重建机制。恢复重建是应急链条的重要一环。危机事件被控制后，政府部门需联合社会力量开展危机后的“善后恢复、救助补偿、调查评估和规划重建”工作，共同努力将基础设施、公私财产、社会秩序和公众心理恢复到正常状态，以便安抚民众、稳定社会、提升政府公信力。为更好地开展灾后恢复重建工作，提升应急合力与效率，政府需进一步在事后评估精准化、善后服务个性化、规划重建透明化、应急追责科学化等方面做出更多努力。

三 资源保障要素

城市重大突发事件协同治理是一项系统工程，不仅需要充分共享分割的人力和物力资源，还需要高度整合分散的政策和财力资源，更需要大力集成多源的技术和信息资源。对于城市应急部门来说，不仅需要对外从私人部门汲取资源，更为关键的是在加大投入的基础上，通过内部资源的整合、共享，打破部门资源利用的壁垒，突破现有资源的限制，实现资源的互补和优化配置。

一是人力和物力资源。没有一定的人力和物力资源保障，城市应急无从谈起。我国传统的城市应急分灾种、分部门建设应急队伍，力量分散，实力不强，难以形成应急合力；城市应急管理部门将有限的应急物资分散在不同的地域，彼此互不通报家底，且随意配置调拨，缺乏有效监管，造成很大浪费。为此，需要以共同的应急目标为牵引，采用科学的方法，促进区域间、部门间人力和物力资源的合理流动，提升城市应急合力。

二是政策和财力资源。离开一定的政策和财力资源保障，应急部门有心无力。经济合作与发展组织认为，可以从“横向”和“时间”两个维度来理解政策整合：“横向整合”主要是为了使单个政策彼此相互支持，防止政策内容互相矛盾或者政策目标相互冲突；“时间维度整合”主要是为了确保当前政策在可预见的将来拥有持续效力。[31]目前，我国城市在应急实践中存在一定程度的“政策碎片化”和“政策打架”现象，政出多门、“九龙治水”，政策、标准、法规之间相互矛盾冲突，缺少城市应急的总体战略与系统方案。同时，有限的财力资源在各部门的讨价还价中被切割为无数小块，挪用、乱用和私分现象屡见报端，降低了资金的整体使用效率。因此，需要以整体性应急思维为指导，使用先进的手段，增强城市整体应急实力。

三是技术和信息资源。缺乏一定的技术和信息资源支撑，应急效果大打折扣。集成空间技术、卫星定位与导航技术、传感器技术和计算机技术、通信技术的3S技术，成为空间数据实时采集、存储、处理、分析、更新的强有力工具，同时也为各种与空间位置有关的城市重大突发事件治理提供了咨询与辅助决策的强大技术体系；无线定位系统、视觉采集和识别、各类传感器、条码识别、RFID、视觉标签等技术，推动实现智能感知、自动数据采集；智能视觉物联网技术、云单元数据中心技术以及可视化管理平台技术，具有强大的信息存储、处理、传输能力，能够确保政府各级部门应急指挥系统实现互联互通；智能化系统集成技术构建综合应急指挥系统，把远程监控、数据汇集呈现、视频会议、指挥调度、智能分析、协同联动等功能集成在一起，支持应急部门之间分级管理、统一指挥调度，实现多部门的情报共享和协同处置。[32]

四 激励问责要素

公共选择理论指出，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益，除非给予成员不同于共同或者集团利益的独立激励[33]。阿尔特（Alter，Catherine）和哈格（Hage，Jerald）从组织合作结果的视角，研究了跨组织合作的成果与收益问题，认为跨部门协同过程中虽然可能会获得诸如学习和适应的机会、应对复杂问题能力提升及某一领域施加影响的权力等收益，但也可能承担失去技术优势、失去时间、金钱、信息、合法性和地位以及受失败牵连等成本。[34]因此，为防止协同治理陷入集体行动的困境，必须建立一套激励约束体系，正向激励和严厉问责并举。

一方面，激励促进合作，合作需要激励。城市重大突发事件协同治理中，来自不同部门的成员单位参与应急的目的不完全一致，资源整合实力不一样，投入的人力物力数量也不一样，因此，必须在开展协同治理绩效评估基础上，建立起一套具有针对性的组织和个人激励机制。首先，开展协同治理绩效评估。包括对协同治理的整体绩效和单一部门参与的绩效进行评估，通过评估为实施激励提供科学依据。其次，区分不同层次协同主体的目标多样性。协同团体的目的在于实现集体行动，获得协同优势，部门的目的在于通过积极参与来发挥功能，而个人的目的则更为直接，即获取更大的自我利益[35]。所以，为了提高激励的吸引力和效用性，必须采用差异化激励方式。再次，采用不同的激励方式。通过物质激励、精神激励、晋升激励或政策激励等形式，对于完成协同治理出色的部门和个人进行奖励，为协同治理提供动力源泉与支持。最后，实施全过程激励机制。为了使协同部门持续地保持最佳工作状态，高效完成预期任务，需要将部门和个人的激励贯穿到整个城市重大突发事件的应急事前、事发、事中、事后全过程中。

另一方面，有权必有责，失责必追究。在正面激励的同时，必须建立负面激励机制，即问责机制，为推进城市重大突发事件协同治理提供强有力制度保障。一是清晰界定同级政府不同部门责任。晒出各部门权力责任清单，将具体的职责和工作任务落实到相关责任人，是城市重大突发事件协同治理责任追究的前提。二是明确界定上下级部门管理范围。城市重大突发事件具有高度不确定性，当事态发展可能超过下级部门处置能力，需要扩大响应时，需要在界定上下级部门责权范围基础上，明确扩大响应的标准和条件，还要遵循一定的程序。三是严格应急管理失职的责任追究。对于那些参与协同治理不力、落实责任不到位或者失职部门和个人予以及时问责，从而促使他们在城市应急全过程中同心协力、尽职尽责。四是创新应急管理的行政问责途径。信息时代，通过适当的技术手段创新问责方式和途径，建立责任溯源体系，可以做到精准问责，提升问责的科学性；通过强化媒体问责和注重问责制对民意的回应，确保问责多元化和广泛性。

五 政策法规要素

2013年2月23日，习近平总书记在主持中央政治局第四次集体学习时强调，“要全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。”[36]城市重大突发事件协同治理离不开法治化与制度化，脱离了法律法规的保护，协同治理的目的、手段和程序就会失去合法性依据，协同治理也就成了“无源之水”，难以为继。

一是科学立法。截至2019年12月，我国已经颁布并实施了《突发事件应对法》《食品卫生法》等涉及突发事件应对的法律36部、行政法规38部、部门规章55部，党中央、国务院及其部门有关规范性文件113部，但彼此之间关联性不强，并没构成一个系统、完整的重大突发事件治理法律体系。因此，只有加快系统化的协同治理法律法规体系建设，才能为城市重大突发事件的治理提供法律依据。

二是严格执法。随着跨界公共安全问题不断增多，“铁路警察，各管一段”式的行政执法形式导致执法权限冲突越发严重，也越来越不适应形势的发展，多个部门实行“跨部门协同执法”成为未来城市重大突发事件治理行政执法的主导方向。

三是公正司法。常态下和应急处置过程中，因部门失职导致事态扩大、造成重大损失和重要影响的要被追究责任。但不可忽视的是，不同部门权力影响力不一样，诸如发改委、财政局等部门往往表现比较强势，需要加强社会监督机制和权利救济机制等，促使司法机关顶住压力，确保司法公正，不受行政权力的干扰。

四是全民守法。只有全民守法，在诸如“邻避事件”等城市重大突发事件协同治理才能架起政府与公众互动的桥梁，取得公众理解与支持，从而起到凝心聚力、增强共识、减少阻力的效果。当然，特别重要的是部门领导和决策指挥人员守法，带头遵守法律法规，是确保城市应急法治化、制度化的关键。