第一节 研究缘起和意义

一 研究背景

近年来，我国城市化进程逐渐加快，越来越多的农村人口纷纷进入城市。以北京、上海为代表的国内大型城市和特大城市的人口负担日益加重，城市人口密度大幅度提高，再加上贫富差距等不平衡性矛盾越来越多地凸显出来，一系列治安突发性事件、卫生灾害、能源问题和环境问题给我国城市的健康发展造成严重影响[2]。未来很长一段时间内，我国都将面临城市突发公共事件带来的严峻考验。2015年天津港爆炸事故、2014年上海外滩踩踏等事件都表明，如何建立健全治理各种城市突发公共事件的应急机制，大力提升城市应对突发公共事件的治理能力，成为决胜实现全面小康社会的重大课题。

从国际层面看，全球近几十年来风险因素呈现增长趋势，各种重大突发事件和灾害不断发生。世界各国除了疫情、火灾、地震、台风、洪水等传统灾害外新的灾害事故种类不断增多，技术性事故、化学品泄漏、现代恐怖主义事件等日益突出。全球化背景下突发事件的发生具有一定的国际互动性，往往一个地区或国家的公共突发事件常常会迅速传播蔓延到其他地区和国家。我国城市突发公共事件的扩散性、危害性以及国际化程度日益增强，比如天津港爆炸事故、上海外滩踩踏事件、重庆天然气泄漏事故、2008年南方特大雪灾事件等都在不同程度上产生了不良的国际影响[3]。另外，世界政治格局的变化与世界经济形势的动荡或国外重大恶性事件的爆发都有可能引发国内严重的社会突发事件。主动融入全球化进程使我国获得了更多的发展机会，也大大增加了受到外来风险影响的可能性。一方面，其他国家和地区在社会经济与政治文化层面的重大变化都会不同程度地影响我国（如国外的疫情传播、国际恐怖活动、有害生物入侵、网络病毒危害、经济被动冲击、敌对势力干扰等）。另一方面，各种国内政治激进势力、恐怖组织、民族分裂势力、宗教极端势力与国内外反华势力相勾结，容易给国家安全带来严重危害。此外，随着我国与世界往来的日益加深，中国公民身处境外，其生命财产安全常常遭受到威胁，容易成为各种恐怖主义的攻击目标。

从国内层面看，我国正处于社会转型期，即从农业社会向工业社会，从传统社会向现代社会，从计划经济向市场经济，从封闭性社会向开放性社会的转轨期。在这场历史性的转型期，我国经历着从以个人权威为基础的威权体制向一个法制与民主化的社会管理体制转型[4]；从一个自我封闭、内向型的经济体制向一个国际化、开放型的经济体制转变。作为社会发展序列谱上“非稳定状态”的频发时期，社会转型期往往是“社会容易失序、经济容易失调、社会伦理需要调整重建和心理容易失衡”的阶段，也是公平、效率、人口、资源和环境等社会矛盾最为严重的瓶颈期。在这样的转型期内，权力与利益将在不同的主体之间进行重新转移和分配，社会贫富差距就此迅速拉开差距。贫富差距迅速拉大是潜在的社会不安定因素，它的直接后果是对抗与社会冲突的滋生，同时也是城市突发公共事件爆发的重要因素。转型期同时也是社会进行分化整合和破旧立新的阶段，传统规则和现代规则在社会运行时往往会产生一定程度的矛盾和冲突。著名政治学家塞缪尔·亨廷顿就指出：“事实上现代性产生稳定而现代化却产生不稳定。产生政治混乱并不是由于没有现代性，而是要为实现这种现代性所进行的努力引发的。”[5]我国城市突发事件的种类和频率近年来有所增长，事故灾难、社会安全事故、自然灾害等常常给人民群众生命和财产安全、经济发展乃至社会稳定造成重大影响。

和谐城市一定是稳定的，而稳定的城市却不一定和谐。全面提升我国的城市风险治理能力是消除种种不和谐因素的重要手段。随着城市化进程的推进，自然环境受到人类活动的影响越来越显著，城市废物废水的胡乱排放给生态环境带来了不可逆的损害，再加上城市人口密度的提高，各类资源都出现了不同程度的匮乏。在我国很多大中型城市中，大量密集交错的交通线路和公共设施星罗棋布，其中任何一个节点出现问题都会造成整个城市系统的瞬间坍塌，甚至会给整个地区乃至国家带来重大影响。这也充分反映了高密集空间下城市的脆弱性。当前我国已经进入快速发展阶段，根据以往其他国家的发展规律，到达该水平后各个城市会面临大量的风险，可以说在这一阶段中各大城市最容易变成“受伤之地”。城市由于自身的特殊性屡屡成为突发事件爆发的地方，接二连三的灾难对城市居民的生命财产安全构成了严重威胁。我国政府对城市突发事件的预防和处置工作历来十分重视，成功战胜了各种各样的风险与灾害并积累了大量宝贵的经验。我国各级政府“非典”疫情后更加重视全面履行政府职能，健全和完善城市突发事件应急机制的速度明显加快，危机应对的能力显著提升并取得了较大进展。在危机发生后我国政府进行紧急处理的能力较强，抗击2003年SARS和2015年天津港爆炸事故的成功都表明：我国政府在面对突发危机时短期内整合可用资源、迅速控制城市突发事件的能力较强，但政府没有能力也不可能包揽所有的危机治理事务。广泛动员非政府组织、媒体、社会公众等力量共同应对城市突发公共事件，这与我们一直强调的以政府为突发公共事件治理的核心主体并不矛盾。

二 研究意义

我国是世界上人口数量最多的国家，在各大城市中随时可能爆发一些突发公共事件。这要求我国各城市必须做好充分准备，以备在突发公共事件爆发后能够及时采取应对措施以减少不必要的损失。近年来城市突发公共事件频频爆发，比如上海踩踏事故、天津港爆炸事故等，这些事件给城市安全工作带来了巨大挑战。要从根本上提高城市的应急能力，必须建立起科学有效的城市突发事件风险治理机制和体系。因而进行城市突发事件风险治理研究具有重要的现实意义和理论意义，主要体现在以下几个层面。

1.有助于提高城市突发事件风险治理水平。强化城市突发事件风险治理研究能够促使城市应急管理工作更加规范有效，提高城市应急管理水平的科学化和专业化。通过准确研究城市应急能力有助于城市应急救援组织专业化水平的提高，有助于评价国家与各地方政府应急管理工作的一体化程度，有利于更加科学地认识城市应急管理能力和发展趋势。能够在真正爆发了城市突发事件后及时采取科学的应急措施，提高应急工作效率。本书通过对发达国家城市风险治理经验的合理借鉴，对我国一些典型案例进行分析并科学地设计了城市突发事件社会风险的预警机制和管理系统，有助于丰富我国突发事件社会风险治理理论，对我国城市突发事件社会风险治理实践具有重要的指导意义。

2.有利于提升目标城市可持续发展和综合竞争力。近年来，我国的各级政府与部门已经深刻意识到可持续发展理论的重要性。随着整个世界经济全球化以及信息化的飞速发展，提高城市的可持续发展能力刻不容缓。良好的可持续发展能力让城市的综合竞争力得到显著的提高[6]。在实际生活中，投资者在选择相同经济条件的市场时，一般都会选择具有安定环境的区域市场。现如今城市的竞争力主要表现在挖掘城市功能与城市的全方位服务上，建设完备的突发公共事件应急管理体系，可以提升目标城市的应急管理水平，有利于目标城市的经济得到迅速发展并提高综合竞争力，最终形成良性的互动模式。

3.多主体参与语境下的城市突发事件风险治理研究，具有较大的理论拓展空间与鲜明的现实针对性。从选题看，在我国发生“非典”事件之后，城市突发公共事件风险治理逐渐成为热门课题。全球范围内不断爆发的城市突发公共事件，引起世界各国高度重视和公众严重关切。本书综合管理科学、信息科学、心理科学等跨学科视角，切入对“城市突发公共事件风险”及其协同治理体系的研究。当前学界从政府、企业的角度研究城市突发公共事件治理问题的较多，我们结合我国社会转型期的时代背景研究多主体参与语境下的城市突发公共事件，具有鲜明的现实针对性和重要的理论价值。

4.基于系统集成和全过程多部门的城市突发公共事件协同应对机制，能为我国科学、高效、有序应对城市非常规突发事件提供决策参考。从治理路径分析，系统阐释了突发公共事件风险治理的多主体协同治理模式。构建基于流程优化的“主体多元—网络塑造—联动主体—机制抉择—走向协同”为主导的多层次城市突发公共事件协同治理模式。在此基础上，应用无缝隙化组织、证据合成和多智能体（Multi-agent）、知识本体等理论和方法，构建多部门协同决策信息资源共享框架、共享模型和资源重构模型。

5.有助于提升城市和谐和国家的长治久安。和谐城市的构建具有丰富的内涵，它不仅需要具备诚信友爱、民主政治等方面，还需要具备人与自然和谐相处、社会安定有序等方面。因为每个城市都会存在一定的差异与矛盾，而和谐城市的构建就是找寻一种方法将这些差异与矛盾化解，从而建立具有健全的组织结构、完善的管理和良好的社会秩序、人民与社会安定的新社会，为了实现这个目标，社会保障机制的建设与完善则是重中之重[7]。社会保障机制最关键的因素在于发生突发公共事件时能否有效地进行应对，倘若城市无法较好地解决类似上海外滩踩踏事件、天津港爆炸事故等突发公共事件，则会打破社会的稳定性，不利于建设和谐社会。本书有助于明确城市处理突发公共事件下的优势和缺陷，了解城市化进程下的危机和挑战，为提高城市应急能力和推动城市的良好发展及突发事件的预防、城市安全和未来发展提供相关工具和规范，对于推动我国城市化发展，实现国家的长治久安有着重要的意义。

6.有利于提升城市群突发事件应急决策的效率和水平。在经济新常态下，我国已经将城市群作为未来重要的国家发展战略之一，它也必将成为今后数十年中我国城市化发展的重要模式。当前我国最具代表性的三大城市群分别是长江三角区、珠江三角区和京津冀地区。除此之外，还有多个大城市圈和城市带正在飞速发展。作为我国城镇化进程的主体形态，城市群对整个国家的经济、文化、科技、社会等方面的发展意义重大。区域竞争力很大程度上受到城市群区域公共安全问题的影响，同时它还会影响到整个国家的战略实现。我国“十三五”规划中明确提出了“加快城市群建设发展，增强中心城市辐射带动功能，重点建设19个城市群”的目标。构建配套的城市群突发公共事件协同治理的运行机制，如构建健全的城市群突发事件预警和技术保障机制、构建科学的城市群突发事件应急决策机制、打造畅通的城市群突发事件信息传播共享机制、建构充足的城市群突发事件资源保障机制、建立健全完善的城市群突发事件法律法规机制等内容，是维持城市群突发公共事件管理系统高效运作的前提条件。它有助于理解把握城市群突发公共事件整个过程的演化路径，也有利于提升城市群突发公共事件应急决策的效率和水平。