第三百四十五条 【建设用地使用权的分层设立】
建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。
【条文疏义】
本条文沿袭了《物权法》第一百三十六条第一款的内容。
一、分层次开发土地已成为世界各国土地利用的新趋势
土地资源具有稀缺性和不可再生性，如何充分地发掘土地的价值，是各国共同面临的课题。随着人类社会的进步和发展，特别是现代化专业技术的进步，分层次开发土地成为土地利用的新趋势。
我国越来越多的地区出现利用地下空间建造地下商场、车库等设施，利用地上空间建造空中走廊、天桥等情况。对于空间利用的问题，我国部分地区在出让土地时也进行过探索，如将建设用地使用权人对空间享有的权利通过出让土地的四至、建筑物的高度和深度加以确定，其中建筑物的高度根据规划确定，深度根据技术指标确定的建筑物的基底位置确定。确定范围之外的土地使用权仍属于国家，国家可以再次出让。
由于我国现行法律、行政法规于《物权法》颁行前未对土地分层出让的问题作出规定，实践中对于专门利用地下或者地上空间的权利性质仍不明确，缺乏具体规定，造成一些土地登记机构无法办理登记手续，相关设施权利人的权利得不到确认和法律上的保护。因此，在《民法典》物权编中，对土地分层次利用的权利进行规范已为法律发展的大趋势。
二、土地的公有属性决定了土地上下空间的所有权属于国家和集体
我国城市的土地属于国家所有，农村的土地属于集体所有。土地的性质决定了土地上下空间的所有权属于国家和集体，当事人只能通过设定建设用地使用权等用益物权的方式取得对土地以及上下空间的使用。目前，集体土地需要征收为国家所有后才能出让，国家在出让建设用地使用权时，只要对建筑物的四至、高度、建筑面积和深度作出明确规定，那么该建筑物占用的空间范围就可以确定。根据《民法典》物权编第三百四十八条所沿袭的《物权法》第一百三十八条第四项的规定，建设用地使用权出让时，应当在合同中明确规定建设物、构筑物以及附属设施占用的空间范围，这样建设用地使用权人对其取得的建设用地的范围就能界定清楚。比如，同一块土地地下10米至地上70米的建设用地使用权出让给甲公司建写字楼；地下20米至地下40米的建设用地使用权出让给乙公司建地下商场。在分层出让建设用地使用权时，不同层次的权利人是按照同样的规定取得土地使用权的，在法律上他们的权利和义务是相同的，只不过其使用权所占用的空间范围有所区别。所以，建设用地使用权的概念完全可以解决对不同空间土地的利用问题，《物权法》没有引入空间利用权的概念。因此，本条规定再次肯认建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。
那么，如何调整同一块土地不同用益物权人之间的关系呢？根据《民法典》的有关规定，不动产的权利人根据相邻关系的规定，应当为相邻各权利人提供必要的便利，并在其权利受到损害时，可以请求相邻权利人补偿。不动产的权利人想提高自己土地的便利和效益，可以通过设定地役权取得对他人土地的利用。以上规定完全适用于分层设立的建设用地使用权。在土地分层出让的情况下，不同层次的建设用地使用权人之间应当适用相邻关系的规定。如果建设用地使用权人一方需要利用另一方的建设用地，同样可以通过设定地役权来解决。总之，《民法典》物权编所有适用“横向”不动产之间的相邻关系和地役权等规定都适用“纵向”不动产之间。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。
【典型案例】
地下空间建设应否再行征收土地出让金[82]
——即使补缴应以何时的地价为准
基本案情
案涉土地原签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十三条中明确总建筑面积为20万平方米，同时约定了土地利用要求“详见《该城市城乡规划局用地规划条件》（市规条〔2009〕第36号）”的内容，但该规划条件注明的是停车场设置指标及设置原则，而且停车场是包括地面、停车楼和地下停车库等，并没有具体标注地下建筑物的建筑面积。
案涉土地2009年的修建性详细规划则注明总建筑面积为250292平方米，其中地下车库和设备用房建筑面积为46660平方米；2010年调整为总建筑面积为252637平方米，其中地下车库和设备用房建筑面积为47156平方米。调整后增加的地下建筑面积在原《国有建设用地使用权出让合同》及规划条件中并未约定，而戊申公司与该城市国土资源和房屋管理局也未就此补充签订出让合同，故该城市国土资源和房屋管理局作出两份《缴费通知书》，通知戊申公司关于上述增加面积土地出让金的核算结果，并要求其补缴地下建筑的土地出让金。
戊申公司申请再审称：原一、二审判决认定《国有建设用地使用权出让合同》的总建筑面积增加至252637平方米，并认为该合同未就规划调整增加的地下建筑面积进行约定，属事实认定错误。《国有建设用地使用权出让合同》的土地出让金已经包含地下空间，且车库属于公建配套，我司无须再予以补缴。如果认定《市人民政府办公厅转发市国土房管局关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》的效力，依据该通知的相关规定，地下空间也不应征收土地出让金，即便需要补缴，也应以我司受让时的地价为准确定补缴金额。
该市国土资源和房屋管理局作出的行政复议决定书错误，请求对本案依法予以再审，撤销原一、二审判决，撤销该市国土资源和房屋管理局作出的行政复议决定书，判令我司无须补缴土地出让金。
法院审理
法院经审理认为，《物权法》第一百三十六条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”第一百四十一条规定：“建设用地使用权人应当依照法律规定以及合同约定支付出让金等费用。”
调整后增加的地下建筑面积在原《国有建设用地使用权出让合同》及规划条件中并未约定，而戊申公司与该市国土资源和房屋管理局也未就此补充签订出让合同，故该城市国土资源和房屋管理局作出两份《缴费通知书》，通知该市戊申公司关于上述增加面积土地出让金的核算结果，并要求其补缴地下建筑的土地出让金，符合《物权法》的上述规定。
戊申公司认为由于地下建筑面积不计入容积率、未列入出让合同约定内容，其无须就补缴事宜签订出让合同并缴纳土地出让金的主张，缺乏法律依据。但该市国土资源和房屋管理局在未与戊申公司就增加的地下建筑土地签订补充出让合同的情况下，要求戊申公司支付逾期缴纳土地出让金的违约金，显属事实依据不足。该市国土资源和房屋管理局作出的《行政复议决定书》对此问题认定正确。
综上，原一、二审判决维持该市国土资源和房屋管理局作出的行政复议决定书是正确的，遂裁定驳回戊申公司的再审申请。
案件评述
一、设立新的建设用地使用权自应当缴纳相应的土地出让金
本案中，终审裁判文书引用了相关法律条文作为法律裁判的依据，对案件双方有关地下空间的建设用地使用权的纠纷进行了裁判。本案的焦点在于是否可以新增建筑面积以及新增建筑面积的土地出让金的缴纳问题。从本案例中可以看出建设用地使用权人能对地下、地上、地表设立新的建设用地使用权。
在司法实践中，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条的相关规定，经市、县人民政府批准同意以协议方式出让的土地使用权，土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，应当认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效。当事人请求按照订立合同时的市场评估价格交纳土地使用权出让金的，应予支持；受让方不同意按照市场评估价格补足，请求解除合同的，应予支持。因此造成的损失，由当事人按照过错承担责任。
二、空间建设用地使用权的内涵和外延
空间建设用地使用权是指在土地的地上、地表或者地下一定的三维闭合空间所设立的建设用地使用权，其包含以下四层含义：
1.空间建设用地使用权实际使用的是特定土地的特定区间，诸如地表、地上、地下的三维闭合区间
一般设立建设用地使用权，只确定建设用地在平面上的范围即可，但在有的时候，不仅要确定建设用地的平面横向范围，还要确定建设用地的纵向范围，即地上或地下的使用空间。
2.即使某空间建设用地已设定了使用权，仍应在该建设用地的地上、地表及地下设立新的建设用地使用权
如果空间用地使用权的设立并不影响原有的用益物权的行使，并且空间建设用地使用权人又作出不妨碍原有用益物权的行使的保证后，那么原有的用益物权人就不得阻碍空间建设用地使用权的设立。
3.空间建设用地使用权一般应由土地所有人为他人设立
现存的建设用地使用权人在其建设用地之外（主要是建设用地的上下空间）不能设立空间建设用地使用权，否则可能损害土地所有人的利益。
4.对在先用益利益的尊重和保护
空间建设用地使用权人在行使权利时，应当尊重已经设立在先的用益物权权利人的相关权利，不得妨害其行使权利。如果建设用地使用权的地表及其上下已经有既存的用益物权，那么空间建设用地使用权设立时不得影响原存的用益物权的行使和实现。
本案中，戊申公司原来享有的总建筑面积为20万平方米，2009年的修建性详细规划则注明总建筑面积为250292平方米，其中地下车库和设备用房建筑面积为46660平方米。后来戊申公司新设了部分建筑，2010年调整为总建筑面积为252637平方米，其中地下车库和设备用房建筑面积为47156平方米。能否扩大建筑面积，以及扩大后的建筑面积后的土地出让金的缴纳是本案争议的焦点。从法理的角度讲，戊申公司当然可以在不危害他人利益的情况下增加建筑面积，但应当依法缴纳土地出让金。
依据《物权法》第一百三十六条和第一百四十一条之规定，本案最终的裁判非常有力地落实了这一法律规定。《民法典》第三百四十五条和第三百五十一条均沿袭了《物权法》上述规定的基本精神。
三、“上达天庭，下达地宇”土地所有权观念业已落伍
随着经济与社会的发展，对土地的需求量越来越大，土地分层次利用的问题也日益突出。罗马法中存在“谁拥有土地谁拥有土地之无限上空”的主张，但是该观点在现代社会中已经被抛弃，即使在土地私有的国家，也不存在因拥有土地而当然享有该土地上下空间权利的内容。为适应土地利用由平面趋向立体化发展的趋势，增加土地分层利用的效用，有的大陆法系国家和地区在民法地上权中规定了空间利用的内容，有的国家和地区的单行法中也涉及空间利用权的内容，1966年《日本民法典》修改时，增加了空间地上权的内容，规定地下或者空间因定上下范围及有工作物，可以以之作为地上权的标的。
我国台湾地区适用的“民法”在制定时，仅就普通地上权作出规定，未规定空间地上权。1988年台湾地区制定的“大众捷运法”确立了空间地上权的内容，规定大众捷运系统主管机关因路线工程上之必要，可以穿越公有、私有土地之上空或者地下，其土地所有人、占有人或者使用人不得拒绝，必要时可以就其需用之空间范围协议取得地上权，协议不成时，通过征收来取得，并给予相应的补偿。据了解，我国台湾地区在对“民法”进行修订的过程中，其中对于“地上权”的一项重要修正，就是明确规定“空间地上权”，即地上权得在他人土地上下之一定空间范围内设定。
英美法系国家对于空间利用权也有相应的规定。19世纪20年代，美国城市开始进入土地的立体开发时期，将土地上下空间的利用从土地地表分离出来，在一定高度予以分割。在此基础上以一定空间为客体允许让渡和租赁。1927年美国伊利诺伊州制定的关于铁道上空让渡、租赁的空间权立法，是美国历史上第一部关于空间权的成文法。1973年俄克拉荷马州也出台了空间法，使已经获得承认的空间权以成文法的形式加以确认。根据该法的规定，空间权是一种不动产，可以成为所有、让渡、租赁、担保及继承的标的，并且在征税及征收上适用不动产的有关规定。
四、更高技术的利用为空间权确立的寸土寸金之社会背景
在社会高速发展的今天，科技日新月异，人们对于自然资源的利用，包括对土地空间的利用的技术水平，都进一步提高。例如，地铁的建设就在地下利用了土地。再则就是在经济日益发展的今天，寸土寸金，人们完全有理由采用更高技术的利用方式，来降低建设成本。这就是本条法律规范所应用的社会背景，也反映了社会发展对于立法的推动作用，同时也是法律适应和推进社会发展的体现。法律应当为社会的发展创造条件，予以支持和推进而不是阻碍和扼杀，这在本条文中的体现是非常明显的。
如何在《民法典》物权编中规定空间利用的权利，在起草过程中即有不同的意见。有人建议，在用益物权一编对“空间利用权”设专章，对空间利用权的设定、期限、转让、抵押等问题作出规定。有人建议，空间权可分为空间基地使用权、空间农地使用权、空间邻地利用权等，还有人建议，应当把这些权利放入《民法典》物权编相应的章节里分别予以规定。