2.2 阳光政府
在第三届特区政府施政中，“阳光政府”是和“科学决策”并重的施政理念。人们普遍关心的是，如何真正实现“阳光政府”，提升政府施政的透明度，使特区政府真正成为一个廉洁、负责的服务型政府。然而，单独依靠政府的决心和意志并不足以有效推进“阳光政府”的实现，阳光政府的关键推动力量不是别人，而是市民本身。在公民参与政府公共事务的过程中，必定要求政府公开相关的信息和政府行为，从而从客观上要求政府提升施政的透明度。因此，澳门市民要想拥有一个高施政透明度的政府，就需要积极地参与社会公共事务的管理活动，对政府的各项政策活动提出要求、意见和建议，推动“阳光政府”的实现。
回归以来，特区政府不断提升施政透明度，以满足澳门市民的广泛要求。特区政府在行政公职局下面成立了公众服务暨咨询中心（政府信息中心），向市民大众提供各项行政手续和政府信息，同时转介市民对政府公共部门及机构提出的投诉和建议，成为澳门政府政务公开的窗口，大大满足了澳门市民了解政府活动的要求，使澳门市民能较为便捷地了解政府信息。然而，尽管如此，在不少澳门市民看来，在诸如土地批给等重要决策方面，普通市民根本无法获知政府政策的相关理据和资料，特区政府的政策透明度仍然有待提升。而事实上，“透明性”本质上便是个程度问题，从低透明度到高透明度到更高透明度，似乎是政府行政改革运动中永无止境的要求。
2009年12月，澳门理工学院“一国两制”研究中心一项关于“澳门特区政府第二个10年发展路向选择”的大型民意调查中就显示，超过6成的澳门居民认为“打造阳光政府”是第三届特区政府上任以后最需要优先处理的事务。2010年3月底，澳门中华新青年协会一项了解居民对2010年施政报告意见及对未来施政方向及期望的问卷调查也表明，居民认为政府未来的重点工作方向最为集中地体现在“提升本澳居民的综合生活素质”“完善社会福利政策”“建设阳光政府”三项。可见，“构建阳光政府”，已经成为澳门市民对政府施政最为强烈的要求之一。
为了响应澳门市民的普遍要求，第三届特区政府从上任以后就极为重视“阳光政府”的问题。行政长官在2010年的元旦献辞中，把“阳光政府”提升到“政府施政切入点”的高度，明确提到“特区政府将以‘科学决策’和‘阳光政府’为两大施政切入点，协同其他范畴的施政，在澳人治澳的历程上，实现传承与创新”。在第三届特区政府首份施政报告上，特区政府更是凸显了“阳光政府”在整个政府施政蓝图中的分量，把“充分听取社情民意，致力建立阳光政府”作为政府管治领域的施政安排要领。从特区政府的施政实践看，打造“阳光政府”也已经进入了实际的施政议程。目前，特区政府已经设立政府发言人办公室，建立政府新闻发言人机制，致力于提升政府的响应性。另外，特区政府启动了被称为“阳光法”的《财产申报法律制度》的修订工作，引入官员财产资料适当公开的机制。
2.2.1 公众参与：阳光政府的推力
在政府管理走向治理与善治的年代中，公民参与和介入政府公共政策和公共管理过程中，已经是一种不证自明和无法阻挡的发展趋势。然而，如何促使公民有效参与是一个世界性的难题。一直以来，澳门的公民参与始终处于一种不太发达的状态。由于历史的原因，在澳葡时代，澳门的华人参与社会公共事务和政治事务的空间狭小，普通的市民特别是中下层的民众较少介入到社会公共事务的管理之中。在许多澳门民众看来，公民参与、公众参与是少数精英的参与，形成了澳门市民的“参与冷感”和“政治冷感”。
回归后，在“一国两制”“澳人治澳”的政制框架下，澳门的公众参与空间得到了释放，公民参与的积极性和参与热情空前高涨。从参与形式看，普通市民除了加入社团参与社会公共事务的活动以后，也形成了一些自发的、个体的公共参与和社会参与，包括对政府的政策咨询文本提出建议，也包括在几次的“五一”游行中走上街头表达利益要求以及对政府施政的意见。从总体上看，虽然澳门公民参与的整体水平不高，但随着教育水平的提高，“澳人治澳”意识的提升，以及社会的日益发展等原因，澳门的公民参与呈现稳步发展和逐步普及的态势，比如佑汉小区经常举行的居民论坛，就成为居民表达要求的例行通道。
2010年的“轻轨经伦敦街”事件再次表明，澳门的公民参与并不是少数人的参与，普通的居民在城市规划、交通等领域已经显示出参与社会公共事务的积极性和主动性。2010年，四十多名新口岸填海区伦敦街、波尔图街居民代表到相关的政府部门反映意见，提出更改轻轨路线走向的要求。他们认为，轻轨营运带来的噪音、空气污染破坏将破坏伦敦街一带的环境，反对轻轨以高架方式穿越文化中心经伦敦街的路线安排，希望与政府建立理性的沟通机制，取得平衡发展。澳门的公民参与意识已经日益提高，特别是在面对一些与居民利益相关的小区性公共事务时，居民一改之前“被动参与”的姿态，主动积极地谋求与政府的沟通对话，了解政府的设想和解释，增加其对政府公共政策的影响力。
随着社会公共事务管理的日益复杂化，单独依靠政府已经无法有效管理好各式各样的社会公共事务。在这种背景下，世界各国政府普遍提倡仅由政府来管理“单中心管理模式”走向政府和社会、公民合作管理的“多中心治理模式”。而如何避免“多中心”治理模式成为“无中心治理模式”的关键在于，政府与社会需要实现良性的互动，互相对话沟通，消除分歧，达成妥协和信任。在这种过程中，政府施政透明度的提升和公民参与是两个非常关键的环节，是政府与公民能否达成沟通对话合作的决定因素。
政府施政透明度的提升和公民参与是相互作用、互相影响的。一方面，政府信息和政府行为的公开是公民参与的基础，只有获得了相关的政府信息，居民才能有针对性地参与到政府的公共管理活动来，提出对政策制定的意见，回馈对政策执行的看法，评估政府的绩效表现。另一方面，公民参与的推进和普及，客观上要求政府进一步加大政务公开的力度，提升政府施政的透明度，就必然成为政府公开和阳光政府建设的推力和助燃剂。反之，如果政府信息不公开，政府活动不透明，公民参与失去了存在的空间，公民参与就无法得到有效的发展，它反过来也就使得政府的政务公开失去最为直接和有效的外部推动力。
在特区政府充分释放出“建立阳光政府”的施政目标的背景下，澳门的公众参与获得了前所未有的发展契机。在这种有利时机下，市民应该广泛参与到特区政府的各种公共政策活动中，参与政策讨论，提出政策意见。特别是在关于城市规划、社会福利政策等关乎自身利益的政策事项中，公民更加需要积极主动地参与到政府的各项政策过程中去，改变“事不关己，高高挂起”的参与冷感，关心从邻里到小区到整个澳门的社会公共事务，做政府治理的帮助者和监督者，理性、有序、合法地参与政治性、经济性、文化性和社会性的各项公共事务，为提升政府管治能力和推动澳门社会进步贡献自身的一分力量。与此同时，特区政府在推动公民参与中有着不可推卸和义不容辞的责任，在鼓励公民参与的同时，应该加大力度培育公民的参与意识和参与能力，着力优化公民参与的制度建设，夯实“良政”，迈向“善治”。
总之，如何真正建立“阳光政府”，使得“阳光政府”得以真正落实，是特区政府和普通市民都非常关注的问题。“阳光政府”要求适当公开政府的相关信息，并确立相关的公开管道和机制，使得政府和市民能够互相了解，加强沟通和对话，最终凝聚共识，增强相互的信任。因此，“阳光政府”的建立不应该是政府一方的事情，市民应该调动起充分的积极性和主动性，广泛地参与社会公共事务的管理活动，唯此才能更好地推进“阳光政府”的建立。
2.2.2 新闻发言人制度：使“阳光政府”运转起来
“阳光政府”的实现，关键在于“公开何种信息”和“如何公开信息”。特区政府提出“公开高官财产申报材料”及“新闻发言人制度”的设想，某种程度上正是对“公开何种信息”及“如何公开信息”的响应，显示出第三届特区政府建立“阳光政府”的基本思路。在这个意义上讲，新闻发言人制度肩负着“使‘阳光政府’运转起来”的使命，它是“阳光政府”得以实现的重要依托。
从理论上看，新闻发言人制度的建立需要解决四个基本环节的问题，才能真正促使阳光政府的实现。首先，新闻发言人制度要确定信息公开的内容边界，即明确哪些信息是需要公开的，哪些信息不能公开，“公开何种信息”是新闻发言人制度的先决前提。其次，新闻发言人制度重在规范信息公开的方式，“规范信息公开”是新闻发言人制度的核心任务。再次，新闻发言人制度的主要目的在于实现政府与媒体、公众的双向沟通，达成社会善治，提高政府管治能力，“促进政社沟通”是新闻发言人制度的基本目标。最后，新闻发言人制度有助于实现公民的知情权，使公众更好地参与和监督政府管理活动，推进民主政治，“满足公民知情权”是新闻发言人制度的价值依归。
（一）“公开何种信息”为先决前提
所谓的新闻发言人制度，“实质上是一种新闻发布制度，其职责是由国家、政党、社会团体任命或者指定的专职发布人员，在一定时间内就某一重大事件或者时局问题，举行新闻发布会或约见个别记者，发布有关新闻或阐述政府立场观点，并代表政府或者部门回答相关问题”。[8]从传播学的角度看，在新闻发言人制度中，传播主体主要是政府，传播对象是全体公众，传播内容是政府信息或社会信息。可见，新闻发言人制度本质上是政府向社会公众传播相关公共信息的一种制度安排。
进一步讲，除了通报重大疫情灾情及某些突发危机事件外，政府通过新闻发言人制度向公众传播的主要是政府信息。透过新闻发言人制度，政府将政策和法律法规公布于众，向公众介绍、解释、宣传政府政策，比如政府预算、政府支出、政府收入、政府投资等方面的情况，让公众更全面更深入地了解政府的运作和表现，从而促使政策透明，推动政务公开。
由此，新闻发言人制度的完善，首先要规定政府信息公开的范围，只有明确了政府信息公开的边界，清楚什么样的信息应该公开，什么样的信息不可以公开，才能从根本上和源头上保证新闻发言人制度的健康发展。在西方发达国家，政府一般都制定相关的法律规定什么信息必须公开，什么信息不可以公开。例如，美国的《信息自由法》就依照“政府信息公开是原则，不公开是例外”的原则，规定政务主体的信息应该予以公开，而例外事项则为不宜公开的国家秘密、商业秘密和个人隐私。
（二）“规范信息公开”为核心任务
根据传播学理论，只有确保“信源”的精确和“通道”的顺畅，才能真实、有效地传播相关的信息。同理，在新闻发言人制度中，政府除了要明确公布信息的范围外，如何规范信息公布，促使信息能够有效地传播，就成为新闻发言人制度设计中的核心环节。一般来说，成熟的新闻发言人制度，要求政府能够将相关的信息及时、真实、准确地传播给公众，并和公众形成双向沟通，不断提升新闻发言人的专业化和职业化水平。
首先，政府需要通过新闻发言人制度提供准确的、及时的信息，对社会的各种要求以致猜疑进行快速响应。随着互联网传播的发展，人们往往处于一种“信息爆炸”的状态，在纷繁复杂的信息中难以辨别信息的真假。特别是在诸如“SARS”等突发危机事件下，政府如果无法及时传播相关的信息，可能会谣言四起，造成社会不稳定。而如果政府能够在第一时间对社会相关的传言进行响应，并给出权威和准确的信息，使公众能及时了解事实的真相，避免不实消息的流传，会有助于社会稳定的维护。
其次，在新闻发言人制度中，政府需要通过官员与传媒、公众的互动，与社会形成互相了解和双向沟通。新闻发言人制度的要旨，不仅要求政府发布相关信息，更重要的是通过政府与传媒的互动交流收集社会的意见回馈，从而掌握公众需求，了解社情民意。此外，通过与媒体的互动交流，政府还可以达到宣传政策、争取民意的目标，也就是“运用公共关系的作为去影响媒体及民众的想法或争取民意，进而协助制定有利社会整体发展的公共政策或化解政策推动的阻力”。[9]也正是在这个意义上，新闻发布之后新闻记者与新闻发言人的对话，往往更受到关注和重视。
最后，新闻发言人制度要走向规范化，需要不断提升新闻发言人的专业化和职业化水平。有学者分析指出，“新闻发言人作为比较规范的制度确立起来，应该包括三个方面：一个是新闻发布会的有关规定和程序，第二个就是新闻发言人的基本素质和要求，第三个就是关于新闻发言人的培训和提高”。[10]可见，新闻发言人职业化和专业化水平的提升，是新闻发言人制度走向规范化的重要标准。在新闻发言人的制度实践中，需要加强培训，提高新闻发言人的沟通技巧和应对传媒的能力。
（三）“促进政社沟通”为基本目标
从西方国家的实践来看，新闻发言人制度是协调政府和媒体以及公众之间关系的润滑剂。在现代民主社会，传媒被称为“第四权力”，传媒与政府的关系是一种互相合作又互相监督的关系。新闻发言人制度要求政府妥善处理好政府与传媒的关系，充分与各类媒体建立交流和联系，有效地减少或消除因信息不透明而造成彼此间的误解和隔阂，疏导和化解矛盾，消除社会冲突和裂痕，促使政府和公众融洽相处。因此，新闻发言人的基本目标，在于达成政府与社会的良好沟通，促使政府和公众相互理解，增强社会的凝聚力和价值认同。
新闻发言人在与媒体建立互动关系的过程中，需要掌握好“公众利益代言人”的角色定位，确保对公共利益的恪守。“政府部门的发言人最好以建立全民共识、代表国家利益为角色扮演的基调，在发言时，尽量不要有太强烈的角色形象，以免外界质疑其立场带有个别政党、利益团体或其他特定对象的色彩。”[11]此外，政府还需要坚持诚信、坦诚的基本原则来对待传媒，以真正实现政府与传媒的互信互谅，优化政府与社会的沟通效果，提升政府在公众心目中的形象和认受性。
（四）“满足公众知情权”为价值依归
知情权（the right to know）又称了解权或知悉权，就广义而言，是指寻求、接受和传递信息的自由，是从官方或非官方获知有关情况的权利，就狭义而言则仅指知悉官方有关情况的权利。[12]在当代信息社会，知情权被视为公民的重要权利，许多学者和机构都提出“自由地获取知识和信息是现代公民的一项基本权利”。[13]在新闻发言人制度中，政府向媒介并通过媒介向公众传递公共信息，从其运作机理上来讲就是对公民知情权的满足。从这个意义上讲，新闻发言人制度的价值，就不止于促进政府和社会的良好沟通，更在于推进公民民主权利的实现。
西方国家非常重视公众知情权的保障。政治学经典作家洛克、黑格尔等人在很早以前就强调国家行为公开的必要性。二战后不久，美国便开始了知情权的运动，联邦政府先后出台了《信息自由法》《阳光下的政府法》等保障公民知情权的法律。德国、日本、澳大利亚、韩国等国也制定了相关的法律保障公民的知情权。《世界人权宣言》第19条规定，人人有权享有主张和发表意见的自由，此项权利包括持有主张而不受干涉的自由和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。
随着公民意识的逐步觉醒，公众对提升政府行政透明性的要求越来越高，对破除大众传媒垄断和随意处理信息的希望也越来越强烈，公众知情权的保障不断得到发展。作为满足公众知情权的制度设计，新闻发言人制度承载着保证公民了解政府政策和运作的重任，而了解政府政策和运作是公众参与的前提和基础，因而新闻发言人制度内在地具有推动公众参与、推进协商民主的深层价值。