二 基层治理能力：县域政府研究新取向
在“治理能力”这一概念被普遍使用之前，人们一般用“政府能力”或“国家能力”来阐述政府或国家的能力状况和能力要求。“政府能力”偏重于强调政府的执行能力、资源汲取和配置能力与维护权威的能力，关注政府“下命令”的权力和权威的使用，是以政府为中心的研究视角。[5]从政府能力到治理能力的概念转换，一方面体现了社会变化和政府运行环境的变化，这需要政府更新其能力；另一方面体现了研究视角的转换，即从之前以国家或政府为中心的管控视角转换为现在以社会为中心的治理视角。
党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”后，“国家治理能力”逐渐成为学界和政策研究者讨论的一个热点话题。一些学者将国家治理能力具体划分为合法化能力、规范能力、一体化能力、危机响应能力、管控能力等。[6]最早研究中国国家能力的王绍光则将国家治理能力进一步分解为强制能力、汲取能力、濡化能力、国家认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力以及吸纳和整合能力。[7]然而，无论对国家治理能力做何种划分，国家治理能力均指向国家宏观层面的发展和秩序问题，强调国家治理的宏观目标及其职能。
基层治理能力虽然内含于国家治理能力之中，但它的指向和重点与国家治理能力有所不同。因为基层治理位于国家治理体系的末梢，直接面向最基层的社会，这种独特性决定了基层治理能力因其治理对象、治理资源、治理结构和治理机制的不同而不同于国家治理能力。仅就治理对象而言，基层治理所要面对的是人们日常生活中细如牛毛、五花八门的各类“小事”。正如潘维所说，国家治理依赖于国家这一大型的科层体系，而大型科层体系是“办大事的机构，办不了小事”，基层治理则需要解决大型科层体系难以解决的“小事”。如果日常生活中的“小事”解决不了，就会积累起“怨气”，“小事”就会拖成“大事”，而群体性冲突事件的发生往往源于人们在“小事”中的不满和愤怒。[8]
在基层政府研究中，有不少文献涉及了治理能力，除一些讨论政府能力内涵的规范性研究外，针对基层政府实际治理能力状况的研究也主要是从财政收支的角度来讨论县级政府的公共品供给能力，且主要集中于通过分析基层政府财政投入的结构和力度来衡量农村义务教育、文化、医疗卫生事业等公共服务能力。[9]财政资源是构成基层政府治理能力的一个重要基础，从基层财政入手来分析基层政府满足公共服务需求的能力无疑是一个重要的面向，并且这一视角的主要依据是财政收支数据，这使得对治理能力的分析易于操作。
治理资源的确是基层治理能力的运行基础。虽然基层政府所具有的资源禀赋难以与高层政府相提并论，但一般而言，构成治理能力的治理资源既包括有形的物质性资源，也包括无形的非物质性资源。有形资源主要是指可见的物质性资源，包含基于财税收入的财力，治理所需的信息、技术，以及官僚制组织本身的组织结构及其人力资源；无形资源则是指一些无法触摸的非物质性资源，比如民众对政府的信任、治理主体间的宽容与共识，以及治理区域的社会资本。虽然也有学者从有形资源和无形资源的角度区分了政府所需的各种治理能力，但在具体的经验研究中，学者一般从有形资源角度来评估政府的治理能力，较少从无形资源的角度来分析政府的治理能力。比如王绍光等人对国家治理能力的研究报告正是基于政府财政状况及其相应的财政汲取能力而撰写的。这份研究报告在很大程度上影响了20世纪90年代的分税制改革，从而重塑了中央和地方政府的治理能力。[10]
与以往研究不同，本研究不仅从有形资源的角度来考察基层政府的治理能力，而且也从信任、共识、社会资本等无形资源的角度来讨论基层政府的治理能力。事实上，相对于财力等有形资源，信任、共识和社会资本等无形资源对国家和政府治理能力的影响更为显著。普特南在其名著《使民主运转起来》中论证了意大利不同地区治理质量的差异与社会资本相关，而非与经济现代化相关。[11]福山也认为，如果一个区域社会具有自己的社会资本，那么这个社会就会具有诸如诚实、互信、互惠互利、履行义务等规范，这样的社区能呈现较高的信任和合作水平，其公共治理能力和治理质量也相对较高。[12]毋庸置疑，如果民众对政府的信任度高，那么政府与民众之间就容易达成共识，政府治理能力相对较强；相反，如果民众对政府的信任度低，那么政府和民众之间就难以合作，政府治理能力就弱。借用基层干部的话说，基层政府的信任一旦丧失，无论做什么、说什么，民众都不会相信，结果，什么也做不成。
尽管治理资源是基层治理能力形成的基础和前提，但在治理实践中，“谁来治理基层”，是基层治理首先要回答的问题，因为它涉及基层治理中的治理主体和能动者。能动者视角是新近才引入县级政府研究的一种视角，它主要强调县乡干部在县域政治和社会治理中的角色和功能，讨论的核心问题是县乡干部与县级政府政策实施之间的关系。代表性研究是《“主动的”地方政治：作为战略群体的县乡干部》，这一研究将县乡干部视作具有相同地位、拥有共同价值、为了共同利益而协作的“战略性群体”，以强调这一群体对县域决策和政策执行的主动性和能动性。[13]
显然，相较于我们熟悉的“国家与社会”这一分析视角，能动者视角试图把握具体的行动者与制度运行之间的关系，而不是仅仅关注国家与社会之间的相互影响、相互塑造的关系。因此，这一视角不仅体现了“结构与互动”的分析方法，也体现了新制度主义“理性人”假设的分析路径，从而有利于我们看到国家机构中的个人如何影响政府政策实施和相关制度运行。[14]在能动者视角被明确提出之前，虽然在县乡政府行为与角色的研究中强调了基层政府的主动性和自主性，但这些分析一般将县乡政府作为一个抽象的整体加以处理，并不关注政府内部具体的个体或群体的行为与角色。比如，从20世纪80年代流行的“地方法团主义”开始，地方政府便在不同的研究者面前呈现不同的面向。无论是“发展型政府”[15]、“主导型政府”[16]还是“掠夺型政府”[17]，都突出地方政府和地方官员在国家政策执行、地方经济社会发展中的能动性和主体性。但在关于地方政府角色的分析中，我们很难看到具体政府官员的身影。因此，能动者视角的运用将有助于我们从更为微观和具体的结构和行动中理解影响地方经济社会发展和社会治理的动力。地方政府中的能动者既可以是个体化的官员（如县委书记），也可以是群体（如海贝勒所说的“战略性群体”），还可以是其他行为主体，如家族、商人、灰色组织、上访户、钉子户等。如果影响县域经济发展和社会治理的诸多主体都被加以关注，那么关于县域政治和县域治理的研究可能会变得更为全面、客观和丰满。
对于基层治理而言，治理主体的结构特点可以体现政府治理能力的强弱。如果一个治理结构的多个主体可以为共同的治理目标进行协商与合作，那么这一结构能够体现出较强的治理能力。相反，如果在一个多元的治理主体结构中，各个治理主体间各自为政、无共同利益基础，无法达成共识与合作，那么这一结构将呈现较弱的治理能力。进一步而言，如果我们不分析治理主体的结构特点，仅仅从多元主体的角度看，就容易认为治理主体的多元化、多层次性意味着从单一权力主体向多元权力主体的转变，意味着治理的民主化，从而看不到其中的治理能力问题。正是因为关注到了治理结构的特点，曾经宣称“历史的终结”的福山，就发现诸多实行了现代民主制度的第三世界国家反而陷入了“软弱无力”的治理能力缺失的困境中，所以后来他非常强调“信任”和“国家建构”，以解决如何提高政府治理能力的问题。[18]
但在治理实践中，与治理主体和治理资源密切相关的问题是“如何治理基层”，即基层治理机制与基层治理能力的关系问题。比如在基层治理中，无论是治理机制还是治理模式，背后其实都反映了基层政府的治理能力问题，都涉及治理能力这一主题。我们以折晓叶所揭示的县域政府的“行政-政治-公司”的统合治理模式为例，在这一模式的具体运行中我们看到，以“土地为核心的项目平台”是推动整个模式运作的核心内容和关键要素。[19]这一模式的主要功能在于如何将土地资源转换为县级政府的财政收入，而财政收入则是县级政府治理能力最为基础的因素。因此，这一治理机制背后的深层次问题仍然是治理能力的问题。
除治理机制外，治理技术的使用可以反映出政府治理能力的强弱。比如在基层治理中，“摆平”“搞定”成为政府运作中的关键词，同时也是县乡干部对治理实践的生动解读。[20]在“摆平”和“搞定”的治理思路下，县乡政府可以调动一切可用的权力技术，无论是正式的还是非正式，无论是制度化的还是非制度化的，从而使县域治理呈现诸多纷繁的“摆平术”“搞定术”。大量非正式治理术的出现恰恰可以说明政府治理能力的弱化，因为缺乏制度化的权力所以不得不借用不具备合法性的非制度化技术。
与治理技术密切相关的另一个关键要素是“权力”。一直以来，“权力”是基层政府研究的重要内容之一。研究者主要考察县级政治体制和权力结构的特点，讨论的核心问题是县级政治体制与国家政治体制建设之间的关系。代表性的著作是杨雪冬的《市场发育、社会生长和公共权力构建》[21]和樊红敏的《县域政治：权力实践与日常秩序》[22]。相对于一些县级政府的静态化和文本化的研究，这两项研究更为关注县域政治权力的具体实践。杨雪冬的研究揭示了影响县级政治权力运作的“压力型体制”“政治责任制”以及县级政治精英的产生和特点。只是在构建现代国家政权建设理论时，他的市场化和现代化的框架过于宏大，从而使经验与理论之间的张力也凸显。由于是对“日常政治生活”的关注，樊红敏的研究更为微观。通过对“干部”“领导”“关系”“开会”等县域行动者及其日常行为的呈现，樊红敏发现，县域政治的运作存在文本与实践的二元分离，以及政治理性化和政治乡土化的矛盾与冲突。这项微观政治生活研究的贡献在于，它真实而鲜活地呈现了县域政治的常态化运作图景，缺点是没有展现县域日常性政治生活的逻辑，更没有从县域政治内部去揭示形塑县域日常性政治生活的结构性因素。也就是说，由于作者缺乏一种内部研究的视角，从而习惯地落入传统与现代、理性化与人格化的二元框架中。这种二元框架的背后其实依然是现代化和理性化的理论关照。这种理论关照下的中国基层政治的运作特点必然是作者所说的“人格化”“关系化”和政治权威的“卡理斯玛”。
与上述较为理性的县级政治研究不同，那些怀抱政治民主情怀的学者则直接为县级政府的未来指明了方向，设计出了“县政改革的目标和路线图”，并进一步指出“县政改革是中国改革新的突破口”。[23]基于对县级人大代表制度、党政权力运行特点和县级司法等制度的分析，这些学者认为县政改革的方向应该是建立在行政分析和政治分析基础上的民主自治。[24]具体的路线图则是先对县级人大代表制度进行职业化和专业化改革，然后将县级司法和检察系统独立，最终实现县级主政官民选，即解决县级官员的权力来源问题。这些为县政改革所开具的药方其实也不是什么新方子，早在十年前就有人为乡镇改革开过一次，也试用过，只是没有结出好的果实。也正因此，县级政治改革才开始慢慢进入这些学者的视野。
相对于乡镇这一不完备政府，县级政府则是一级稳定且完备的政府，在政治体制改革方面更具有“典型、标本的作用”[25]。此外，随着乡镇政府的地位及其治理乡村社会能力的下降，基层社会的矛盾开始涌向县级政府。县级政府开始在基层治理中扮演越来越重要的角色。这些现实愈加促使主张政治民主化改革的学者不再将希望寄托于徒具虚名的乡镇政府，而纷纷将县级政府作为中国政治改革的“突破口”。
县级政治体制改革的情怀固然可贵，但因为对县级政治实践特别是县级社会治理实践缺乏客观的调查研究，浪漫主义的色彩过于浓重，从而容易使人觉得有种“为了改革而改革”的价值取向。事实上，相较于对乡镇政府的研究，专门以县级政府为对象的研究无论是在政策研究部门还是在学界，都显得较为单薄。我们目前对县级政府的运行特点、运行逻辑，以及县级治理的特点和模式都缺乏全面而客观的了解。在此现实下，仅凭满腔热情的改革情怀是不够的，仍然需要那种“解剖麻雀”的精神，对县级政治和县级治理进行全面而细致的分析。