第一节 城乡关系理论综述
城乡关系是城市和农村之间由政治、经济、文化、社会、资源、环境、发展空间等一系列要素相互联系和制约所形成的结构与格局。城乡关系刻画的是一种较为特殊的区域与社会关系，也是反映社会变迁的一条主线，因此，城乡关系历来是中外社会学学者关注和研究的重要问题。
一 马克思主义经典作家及西方学者城乡关系理论
（一）西方空想社会主义者的城乡关系思想
最早对城乡一体化思想进行构想的当属英国政治家莫尔。16世纪初期，面对产业革命冲击后英国城市发展日益繁荣与乡村日益贫困、发展停滞形成的强烈反差，英国政治家莫尔提出了理想社会“乌托邦”，应该是最早对城乡一体化思想进行构想的空想社会主义者。19世纪初，英国等资本主义国家的城乡分离与差距已演变成城乡对立并引发了尖锐的社会矛盾，在此背景下，圣西门、傅立叶、欧文等空想社会主义者提出：“和谐社会中是没有城乡差别和城乡对立的，城市不是农村的主宰，农村也不是城市的附庸，二者是平等的。”[1]他们还创建了城乡发展的模型，如傅立叶设立的“法郎吉”模型，欧文提出的兼具城市和乡村一切优点的“共产主义新村”，虽然这些模型在当时很难变成现实，却为我们描绘了城乡协调发展的美丽图景。
（二）马克思、恩格斯的城乡融合理论
马克思、恩格斯虽然没有专门的作品论述城乡关系，但是他们十分重视城乡关系问题。马克思、恩格斯在批判地继承空想社会主义者关于城乡关系的论断之后，运用辩证唯物主义和历史唯物主义的方法论，以资本主义社会的城乡关系为研究对象，深刻揭示了城乡关系发展的规律与本质，提出了城乡融合发展的理论，实现了合目的性与合规律性的统一。马克思曾在《哲学的贫困》一书中这样描写城乡关系的重要性：“城乡关系一改变，整个社会也跟着改变。”[2]马克思、恩格斯关于城乡关系的理论散见于诸多作品之中，典型的有《德意志意识形态》《家庭私有制和国家的起源》《哥达纲领批判》《论住宅问题》《共产主义原理》等。马克思、恩格斯的城乡融合理论对我国的城乡一体化协调发展具有重要的借鉴意义，其主要结论可以归纳为以下几个方面。
1.城乡对立是一个历史范畴，城乡关系必然由对立走向融合
人类社会初期，生产力不发达、社会分工不明显，农业、手工业、畜牧业等聚合在一起，社会的同质性很高，不存在所谓的城市和农村，城乡处于混沌合一的状态，是非常低级的均衡状态。当生产力出现一定程度的发展，社会分工渐渐出现，城市和乡村也逐渐分离，这时政治权力掌握在农村封建主手里，进入了农村统治城市的时代；随着工业文明的崛起，城市迅速超越了农村，开始了城市从政治和经济层面统治农村的时代，也导致了城乡对立。
城乡关系由混沌统一走向对立是由生产力发展的规律决定的，但是城乡关系的对立又激化了社会矛盾，引发了诸多社会问题，成为“一切进一步发展的障碍”[3]。马克思认为，城乡对立是一个历史范畴，“消灭城乡对立并不是空想，……，消灭这种对立日益成为工业生产和农业生产的实际要求”[4]。由此可知，城乡关系最终由对立走向融合是生产力发展的必然结果。恩格斯在1847年撰写《共产主义原理》时，也对消灭城乡差别、实现城乡融合和一体化发展进行了如下论述：“通过消除旧的分工，通过产业教育、变换工种、所有人共同享受大家创造出来的福利，通过城乡的融合，使社会全体成员的才能得到全面发展。”[5]恩格斯的这一论断说明了城乡融合是城乡关系发展的终极目标。
2.城乡融合发展不是靠意志就能实现的，它需要一定的物质条件和社会条件
马克思认为，城乡融合遵循生产力发展的客观规律，是一个较为漫长的历史过程，“消灭城乡之间的对立，是共同体的首要条件之一，这个条件又取决于许多物质前提，而且任何人一看就知道，这个条件单靠意志是不能实现的”[6]。城乡融合需要满足两个重要的历史条件：一个是物质条件，一个是社会条件。物质条件即生产力的高度发展。马克思认为，城乡对立是因为生产力发展不足和生产资料短缺造成的，只有生产力的极大提高，才能使农业工业化，使农民转变成农业工人，旧式的社会分工才能被消灭，“才不会有任何对生产资料的忧虑”[7]，人的身份、劳动分工才能超越城乡之别，从而实现城乡的融合。社会条件是指资本主义私有制的消灭。马克思认为，社会分工只能产生城乡差别，不会导致城乡对立，城乡对立形成的根源在于资本主义生产资料的私有制，“城乡之间的对立只有在私有制的范围内才能存在”[8]，要消灭城乡对立必须废除资本主义私有制，实行生产资料的公有制。
3.城乡融合发展遵循的路径
马克思认为，城乡融合既包含历史发展的必然性因素，也是人主观选择的结果，因此，城乡融合既要符合社会历史发展的规律，又需要执政者制定政策的智慧。马克思所描述的城乡融合的路径包括三个方面：一是城乡融合不是毁掉城市，相反要在“扬弃”的基础上充分发挥城市的优势作用，实现城乡“高级的融合”，而不是混沌状态“低级的统一”；二是突破“大工业只能分布于城市”的限制，调整工业分布结构，达到工业在全国和城乡的均衡分布状态；三是通过全国统一的生产规划把农业和工业联系起来发展，提高农业生产力、实现农业现代化，“把城市和农村生活方式的优点结合起来，避免二者的片面性和缺点”[9]。马克思描述的城乡融合的路径充分说明了城乡融合不是城市与农村的相互替代、完全统一，而是在保留各自优点的基础上实现互动式的协调发展。
本书认为马克思、恩格斯的城乡融合理论的精华在于以下几点：一是指出了城乡关系的终极状态是城乡融合，城乡融合是城乡协调发展的最高级阶段；二是城乡关系实现融合是一个漫长的过程，既要符合生产力发展的规律，又需要上层建筑发挥作用，也就是既需要较高的生产力水平，又需要恰当的制度供给；三是城乡融合并非城乡相互取代或完全统一，而是在“扬弃”的基础上实现城乡居民权利、资源获得机会的平等以及要素资源在城乡之间的自由流动和相互渗透，形成融合、协调的发展格局。马克思、恩格斯的城乡融合理论具有较强的未来预见性，无论是对我国城乡协调发展的战略，还是对其他国家城乡关系的处理，都具有重要的指导意义，但正如学者张晖所说：“在当时的历史条件下，却没有引起社会各界的重视和关注。”[10]
（三）西方学者的城乡协调发展理论
由于马克思的城乡融合发展理论在当时没有引起社会各界的关注和重视，所以英国等资本主义国家城乡差距拉大引发的一系列社会矛盾和问题，促使一批西方社会活动家和城市学家开始关注城乡协调发展问题。最早提出城乡协调发展的思想并把城乡融合的模型付诸实践的是英国社会活动家霍华德在19世纪末提出的“田园城市”理念。霍华德设想的“田园城市”包括城市与乡村两个部分，二者的完美结合即城乡不是分离而是融为一体，城市被农村用地所围绕，城市里的每个居民既可以很容易地接近农村又可以从农村获得新鲜的食品。1922年，恩维在“田园城市”理念的基础上提出了“卫星城”理论，并应用在城市调整的实践中。20世纪60年代，美国著名城市学家刘易斯·芒福德提出了“以城带乡”的城乡发展观，认为乡村在城乡相互关联的发展过程中具有重要作用，指出“城与乡，不能截然分开，城与乡，同等重要；城与乡，应当有机结合在一起”[11]。城市专家莱特则主张通过建立多个分散的“新的城市中心”来重新实现城乡之间的平衡，使每个人既能享受到城市般的生活，又可以避免特大城市的困扰。意大利学者麦基设计出著名的“Desakota”模型，也称为“广亩城”模型，是一种“非城非乡、亦城亦乡”的城乡一体化区域模式，把城乡一体化发展推向了一个新的阶段。与麦基的模型相呼应，20世纪90年代，日本学者岸根卓朗从系统论的观点出发，融合城乡的优点，设计出一种城乡融合的理想模式：农村所拥有的悠闲、安逸、宽松的“田园牧歌”环境和城市所具有的繁华、活力等综合文化环境都要作为全国的公共财产供对方分享。
实践派的感性设计描绘了城乡一体化发展的图景，与其相区别，西方理论学派则从更理性的角度出发，深入分析城乡关系形成与演变的规律，提供了实现城乡协调发展的方法论。其中最著名的当属20世纪50年代的美国发展经济学家刘易斯和其二元经济发展理论模型。刘易斯在他的著作《劳动力无限供给下的经济发展》中指出，经济发展的重心是统筹农业向现代工业的结构转变，其过程是通过扩大工业部门解决农业的剩余劳动力。之后，美国经济学家费景汉和拉尼斯完善了刘易斯的二元经济结构模型，认为工业和传统农业是相互影响、相互联系的，二者必须保持平衡发展，形成了发展经济学史上著名的刘易斯—费—拉模型。在同一时代，美国另一位经济学家舒尔茨则通过论证人力资本的重要性指出，统筹城乡发展必须通过增加农村教育投入来提高农村人力资本，该理论为我们加快农村教育、文化、卫生等外溢性的社会公共事务建设，促进城乡基本公共服务均等化，赋予农民平等的发展机会提供了依据。瑞典经济学家缪尔达尔在《经济理论和不发达地区》一书中提出了“地理二元结构理论”，该理论指出，经济发展会引导优质生产要素向经济更发达的地区流动而避免进入落后地区，这样会造成贫富差距的扩大，循环累计并最终形成两极分化；要避免这种情况，必须由政府主动制定帮助农村发展的政策来干预其发生，而不是一味消极地等待市场的自发作用。缪尔达尔的理论充分肯定了政府在城乡协调发展中的重要作用，成为指导城乡协调发展的经典理论。西方经济学家的理论对我国调整城乡关系有重要意义，我国发展经济学家林毅夫继承了西方学者的城乡发展理论，指出统筹城乡发展要避免两个倾向，“一是只顾高速增长而忽视了农村共享增长的需求，一是过度依赖政府的再分配手段实现收入均等”[12]。林毅夫认为，在共享式增长中，发展是实现和谐社会的有效途径。
马克思、恩格斯的城乡融合发展理论以辩证唯物主义和历史唯物主义为方法论，注重从战略高度探讨城乡关系的形成与变迁，从长远来看，科学地预测了城乡社会发展的规律，对世界各国的城乡关系发展都有指导意义。西方社会活动家和城市学家侧重于从实践角度来验证城乡关系的结果模型，但没有说明验证的过程和手段，不具有可操作性。西方经济学家论证了不同阶段如何用好市场和政府两种工具来协调城乡关系，对不同阶段的城乡关系政策具有指导意义。空想社会主义学家所描述的完美的城乡关系只能是一种理想，描绘了目标最终达成的景象。我国的城乡关系发展模式选择，既要以马克思城乡融合理论为总方向，又要在实践中借鉴西方理论的指导，并统筹考虑我国的国情。
二 新中国成立以来我国城乡关系理论及政策演变
马克思城乡融合理论阐明，城乡关系不是全部由生产力发展水平决定的，而是具有可塑性的，城乡关系的变迁在很大程度上受执政者的政策引导和制约。特别是像中国这种市场经济不是很发达、政府干预相对较多的国家，执政党的城乡发展政策对城乡关系的塑造作用更大。因此，中国城乡关系的变迁史也反映了中国城乡关系政策的演变路径。以党和国家的重大政策决定、重要会议的时间为节点，或者以领导人的执政时期为节点，学者把新中国成立以来的城乡关系划分为不同的阶段来研究。
以重大政策时间为节点的划分方法，常见的有两种：两阶段法和三阶段法。以罗峰为主的学者以1978年为界，把我国城乡关系变迁划分为改革开放前的分治和改革开放后的统筹两个阶段，并指出城乡关系走向统筹的过程中，经济是前提，政策是导向，体制是保证，全体居民权利平等是统筹目标，强调统筹城乡必须由政府来主导。[13]武力等学者则把我国城乡关系的变迁划分为三个阶段。第一阶段（1949—1978年）为城乡二元结构形成并固化的时期。学者认为这一时期的人民公社制度、商品统购统销制度是造成城乡二元结构最重要的两项制度。第二阶段（1978—2002年）是二元关系松动并开始向统筹发展转化的时期。这一阶段放开了商品价格和流通渠道，户籍制度也开始松动，城乡关系开始由市场来调节。但这一阶段只是改变了农业支持工业、乡村支持城市的方式，没有从根本上改变农业支持工业、乡村支持城市的政策趋势，各项社会福利制度仍是城市专享，因此城乡二元关系并没有得到根本改善，这一阶段的城乡差距不是缩小而是拉大了。第三阶段是（2003年至今）城乡统筹向城乡一体化发展时期。面对不断拉大的城乡差距，中央从政策和实践两个层面同时“偏向农村”，制定并落实了一系列惠农政策，还在四川成立了第一个城乡统筹发展综合实验区，展示了国家实现城乡协调发展的决心。[14]
中国共产党是马克思主义政党，最善于继承和发扬马克思主义的优秀思想和论断，因此马克思的城乡关系理论是我国领导集体处理城乡关系的重要借鉴。以执政党的核心领导人来划分，学界一般把研究对象描述为毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛、习近平的城乡协调发展思想或城乡关系理论。其实质是以这些人为核心的党中央领导集体的思想或理论。
毛泽东的城乡关系思想可以概括为：城市是中心，农村是基础，发展经济要靠城市工业，国计民生、国家稳定要靠农业，要以工业化的理念发展农业，城乡兼顾、工农并举。毛泽东以工业化的方式发展农业的思想对世界而言是一个伟大的理论贡献。有学者评价，以毛泽东为核心的第一代领导人的城乡关系思想集中体现了马克思主义的科学世界观和方法论，是具有中国特色的城乡关系创新。[15]邓小平的城乡关系思想可概括为：农业是根本，城乡要互动，通过改革缩小城乡差距。江泽民的城乡关系思想和实践可以概括为：工业到了反哺农业的时候，农业是基础，工农业要协调发展，通过发展乡镇企业和小城镇建设发展农村。胡锦涛的城乡关系思想与实践可概括为：提出了两个“趋向”[16]，正式确立了统筹城乡发展的战略，并将其位列“五个统筹”之首，把“三农问题”作为工作的重中之重，积极进行社会主义新农村建设和城镇化建设。习近平的城乡关系思想和实践可概括为：强调城镇化要遵循城乡关系演变的规律，城镇化不是城乡互相代替，而是城乡并存、相得益彰，其终极目标是“虽有城乡之差、而无城乡之别”[17]，提出“跳出农村发展农村”的思路，强调务实性和政策的执行力，重质量、贴民心、接地气，强化强农惠农政策，重视系统性、整体性、全面性，注重和强调“人的城镇化”，提出政府应为城乡协调发展提供顶层设计和制度支撑，用政府的“有形之手”引导市场的“无形之手”。以习近平同志为核心的党中央领导集体把统筹城乡发展提升到国家发展的重要战略地位。习近平阐释的统筹城乡协调发展的理论包括两个方面的内容：一个是趋同，一个是合作。趋同是指城乡居民的身份、权利、机会平等，生活水平、公共设施与服务水平大致相当；合作是指两者优势互补，实现交错式的共同发展。趋同是合作的基础，合作可以促进趋同。习近平的城乡关系理论包含着丰富的辩证法思想，汲取了马克思主义城乡理论的精华，有学者称其是“马克思主义城乡观在新的时代背景下的体现和拓展”[18]。
新中国成立以来的中国共产党领导集体的城乡关系思想存在明显的共性：一是从理论上都继承和发扬了马克思主义城乡融合理论的观点，认为城乡协调发展是城乡关系的最佳模式，也是统筹城乡发展的最终目标；二是认识到政策对城乡关系的塑造具有决定作用，城乡协调发展既要遵循城乡关系发展的规律，又要发挥政府政策供给和政策执行的主导作用。诸多学者认为，马克思城乡融合理论是合目的性和合规律性的统一，揭示了城乡关系发展的规律，对我国的城乡协调发展具有重要的指导意义，但其理论条件创设的背景与现在中国城乡发展的时代背景有很大差别，我们只能借鉴不能照搬。例如，刘先江指出中国的城乡协调发展必须具有中国特色，中国的城乡一体化很难达到马克思的城乡融合的要求，并给出了中国城乡一体化发展的两个条件：一是完成发展理念从“城市偏向”到城乡统筹的转变，二是实现城乡权利平等与资源自由流动。[19]一些学者质疑毛泽东、邓小平时代的城乡协调发展政策获得了相反的结果，直接导致了城乡二元结构的形成和城乡差距的继续拉大，所以很多人开始批评这两个时期的城乡关系政策。例如，林毅夫[20]、郑炎成[21]、陈俭[22]等学者指出，中国在各个阶段的城乡关系性状是由这一阶段国家的经济发展战略决定的，十六大以前以城市和工业为主的国家经济发展战略正面建立了我国比较全面且高速发展的工业体系，但也反面塑造并巩固了城乡二元结构体系。笔者认为，这两个时期的城乡关系政策及其造成的结果是与马克思主义城乡关系理论相符的，因为根据马克思的城乡关系理论，城乡融合不是城乡低级别的而是高级别的统一，需要以较高的生产力发展水平为条件，毛泽东、邓小平正是在“城市偏向”政策中为城乡融合创造条件。“蓄之既久、其必发速”，这与胡锦涛的两个“趋向”理论是相吻合的，但这个阶段我们不能不承认农民和农村做出了巨大牺牲，他们的不公平待遇成就了工业和城市的发展。胡锦涛、习近平在第二个“趋向”条件基本满足时，及时把“统筹城乡发展”置于重要战略地位，也是与马克思主义城乡融合的理论相一致的。一些学者断言，城乡二元关系结构的“罪魁祸首”正是人民公社制度、统分统销制度、城乡户籍制度、福利制度等一系列不公平的国家政策，这恰恰证实了政策对城乡关系的塑造具有重要导向作用。所以学者张晖、罗峰指出，统筹城乡发展政策是导向，必须由政府推动[23]，如果单纯交给市场调节，将会掉入“市场经济的陷阱”，政策统筹城乡的目标将会落空，邓小平时期的城乡差距进一步拉大已经证实了这一点。[24]陈伯君根据“帕累托最优原理”总结成都市实施城乡一体化战略的实践经验时指出，我国的改革是增量的改革而不是存量的改革，在保障城市利益不受损害的情况下，利用改革产生的增量去解决农村公共设施不齐全和公共服务水平低的问题，促进城乡公共服务水平均衡化绝对是“帕累托改进”。[25]因此，本书认为，在实现国家治理现代化的治国理政的关键时期，应该加大促进城乡协调发展的制度创新力度，敢于啃硬骨头，敢于打破城乡不平等的体制，加大对农村的财政投入和政策支持力度。