第二节 土地整理（整治）

一 土地整理（整治）的概念

1997年，《中共中央 国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）提出：“积极推进土地整理，搞好土地建设。”1999年修订的《土地管理法》明确规定“国家鼓励土地整理”，要求地方政府“对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”。为了贯彻落实《土地管理法》规定和党中央、国务院要求，2001年，国土资源部会同有关部门组织编制了《全国土地开发整理规划（2001—2010年）》。

2003年3月，国土资源部颁发《全国土地开发整理规划（2001—2010年）》，提出土地开发整理包含土地整理、土地复垦和土地开发三项内容，并明确提出“土地整理”的概念：“指采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动。”同时，规划明确了包括四川省西部高原藏区在内的西南区域的土地开发整理重点是“结合退耕还林，治理水土流失，加大农田建设力度……改善生态环境，提高土地质量，增加有效耕地面积”。

2012年3月，国务院批准正式颁布《全国土地整治规划（2011—2015年）》。文件中不再使用“土地整理”的概念，而改为“土地整治”的概念，并明确了“土地整治”的概念：“土地整治是对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行治理，对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用，以提高土地利用率的活动，包括农用地整理、土地开发、土地复垦、建设用地整治等。”从“土地整理”到“土地整治”，不仅术语名称发生了改变，概念的内涵和外延也发生了变化：前者更多集中于基本农田/农用地和农村建设用地的整理，而后者还包括了土地开发、土地复垦，而且从农村延展到城镇，包括了城镇工矿建设用地整理，不仅要推动农业现代化，还要推动城镇化和工业化。

2017年出台的《全国土地整治规划（2016—2020年）》，强调“十三五”期间土地整治的首要目标是推进高标准农田建设，落实藏粮于地的战略。其中基本农田整治重大工程就包括“集中连片特殊困难地区土地整治工程”：“按照解决贫困地区的口粮田、生态环境脆弱、地质灾害频发问题的要求，根据集中连片特殊困难地区耕地情况、水土平衡情况、空间分布规律等，结合各地区的经济社会状况，分区域、分类型开展土地整治，改善土壤及耕种条件，完善农田基础设施，提高耕地质量，增强抵御自然灾害的能力，增加粮食产能。涉及21个省（区、市）680个县（市、区），工程建设规模为1000万亩，增加有效耕地面积约77万亩，总投资约300亿元。”

2015年，四川省国土资源厅和财政厅共同出台了《四川省土地整治项目和资金管理办法》，其中明确提出了四川省的土地整治，“是指对田、水、路、林、村实行综合整治，对宜农未利用地进行开发，对低效利用土地进行整理，对废弃土地或自然损毁土地进行复垦，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态环境的活动”，而土地整治项目“是指根据土地利用总体规划、土地整治规划，由国土资源部门组织实施的土地整理、土地开发、土地复垦等项目”。也就是说，四川全省的土地整治概念是外延更为广泛的概念，类似于《全国土地整治规划（2011—2015年）》中提出来的土地整治概念。

丹巴县腊月山村地处川西高原藏区，是《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》划定的14个连片特殊困难地区之一。这里讨论的“土地整治”更接近于“土地整理”的概念，集中于基本农田的整治，主要涉及三大板块：一是坡改梯，把原有的坡地改为水平梯田，并对贫瘠的土地进行深翻，再施加地力培肥（有机肥），从而实现土地肥沃，粮食增产。同时，铺设网格，实现水土保持。二是建设农田水利设施，包括蓄水池、水渠、囤水田等。三是新建田间道路，包括生产道路，主要是便于耕机等农用车辆、机械通行。同时，根据《全国土地整治规划（2016—2020年）》，腊月山村的“土地整治”不仅仅局限于基本农田整治，还包括农村建设用地、非耕地和低效土地的整治，也包括对地质灾害的预防，对农田和自然环境的保护，是广义的土地整治概念。

二 土地整理（整治）模式

不同地方的土地整理（整治）实践，形成了不同的土地整理（整治）模式。张正峰根据土地整理（整治）模式的构成要素和特征，提出了包含四级指标的土地整理（整治）模式分类方案：①第一级为土地整理（整治）的地域特征，这反映了土地整理（整治）模式的空间属性，主要涉及土地整理（整治）的自然地域和经济发展水平。②第二级为待整理土地利用类型，这是土地整理（整治）活动的载体，反映了土地整理（整治）的功能结构，主要涉及待整理区域中光热水土等自然因子条件和人类劳动投入下的各种设施。③第三级为土地整理（整治）目标，体现了土地整理（整治）模式的指向。④第四级为土地整理（整治）运作方式，这是土地整理（整治）活动的实现形式，可以通过土地整理（整治）的资金筹集方式和经营方式来反映。[5]

张正峰提出的第一级土地整理（整治）的地域特征指标，就是《全国土地整治规划（2016—2020年）》提出的分区域、分类别展开土地整治。《规划》把全国划分为东北地区、京津鲁豫地区、晋豫地区、苏浙沪地区、湘鄂皖赣地区、闽粤琼地区、西南地区、青藏地区、西北地区，不同地区有着不同的待整理土地类型，也有着不同的土地整理目标。川西高原藏族区域属于长江上游与黄河上游的重要水源涵养区，承担着极为重要的生态保育任务，而且被整体划为川滇森林及生物多样性保护重点生态功能区、若尔盖高原湿地水源涵养区。[6]按照《规划》，川西高原藏族区域属于西南地区，这里的土地整理因此也应以建设生态安全屏障和提高农地利用效益为主要方向，注重修复和保护生态环境，限制对土地的开发，将农田整理与陡坡退耕还林还草等相互结合，对于山地的缓坡耕地进行坡改梯，加大基本农田建设力度。

待整理土地利用类型包括生产能力不高或者利用中存在问题的农用地、建设用地和农村居民点用地。[7]生产能力不高或者利用中存在问题的农用地主要包括基本农田、中低产耕地，以及中低产园地、林地和草地。基本农田整理是指优化基本农田建构布局，完善农田基本设施，增强农田抵御各种自然灾害的水平，提高农田质量和土地集约利用水平。中低产耕地是指利用中存在限制因素的土地，比如土层较薄、土壤侵蚀、盐碱化等。中低产耕地的整理就是针对低产原因因地制宜采用工程、生物、农业技术相结合的改良措施来提高耕地的质量和生产力水平，改造成为高标准农田。低产园地、林地、草地，是在开发中原有植被被破坏，导致水土流失和肥力下降的土地，也需要因地制宜提高园地、林地、草地的生产力，改善生态环境。[8]

根据《全国土地整治规划（2016—2020年）》，建设用地主要涉及城乡建设用地增减挂钩政策。根据国土资源部2009年出台的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，所谓城乡建设用地增减挂钩政策，指的是利用土地用地整体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，保证在项目区内各类土地面积平衡的基础上，实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，城乡用地布局更为合理。而农村居民点的建设和这个政策密切相关，因为优化农村居民点布局，目的就是引导农民居住向集镇、中心村集中，提高节约用地水平。以“空心村”和“危旧房”整治改造为重点，推进农村建设用地整理，提高宅基地利用效率，同时加强农民居住点内部的道路、水、电、通信等基础设施，提供基本的公共服务。

土地整理的目标包括改善农业经营条件，为城市建设和大型基础设施建设提供用地，改善居民的居住和生活环境，保护景观和生态环境。[9]从中国土地整理的发展历史来看，最初土地整理的主要目标就是解决农业生产中土地利用问题，扩大耕地面积的有效供给，以弥补建设用地对于耕地的占用。其次就是对中低产耕地进行改造，提高耕地的质量和生产力。通过土地整理实现土地连片平整，加强基础设施建设，这些都为农业生产经营创造了更好的条件。为城市建设和大型基础设施建设提供用地和城乡建设用地增减挂钩政策有关，而改善居民的居住和生活环境就涉及农民居住点的建设。随着社会经济的发展，土地整理的目的也开始强调对生态环境的保护，希望土地整理不会破坏农业生态环境，而达到经济效益与生态环境效益的协调统一。这一点在《全国土地整治规划（2016—2020年）》中有关西南地区和青藏地区土地整理（整治）目标中表现得最为明显。

土地整理（整治）需要大规模的资金，土地整理的资金来源一般包括三个部分：国家（中央政府和地方政府）、企业（参与土地整理的企业）和个人（土地整理地区的所有人）。国外土地整理资金的筹集基本上已经形成了多元化的筹集方式。[10]根据中国现行法律的规定，土地整理资金绝大部分出自政府划拨新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费以及专门用于农业开发的土地出让金收益。[11]也就是说，中国土地整理的资金多来自中央政府和地方政府。[12]但是，土地整理（整治）所需资金规模庞大，仅仅依靠政府的资金远远不能满足需求。近年来，各地都在探索土地整治资金的PPP模式，也就是说政府和社会资本合作模式：政府为了增强公共产品和服务供给能力，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担的长期合作关系。[13]浙江湖州等地实践形成了三种土地整治PPP模式——政府部门+龙头企业+农户合作模式，政府部门+专业合作组织+农户合作模式，政府部门+土地整理公司+农户合作模式；[14]上海模式是将土地整理和土地开发进行联合捆绑；[15]章丘黄河则是将农村新型社区和现代农业园共建。[16]

土地整理（整治）的经营运作方式主要涉及土地整理（整治）中公众参与程度。公众参与程度的高低是土地整治工程能否顺利开展的关键。[17]国外土地整理中非常重视公众参与，经营运作多是采取政府与整理区域中的农户联合的方式。比如，德国土地整理的执行单位是参加者联合会，其是由土地整理区域内的全部地产所有者及土地整理期间的全部建屋权人组成的。[18]德国、荷兰、日本等国家在法律上就规定了土地整理项目必须得到大多数人的同意，土地整理项目规划是通过吸收社会各阶层、各利益集团的意见之后达成平衡，从而形成一个大家都共同遵守的契约。[19]《国务院关于全国土地整治规划（2011—2015年）的批复》中强调要建立公众参与机制，《全国土地整治规划（2016—2020年）》中也提出要建立政府主导、国土搭台、部门协同、上下联动、公众参与的工作机制，但是公众具体参与制度基本上还是处于空白阶段。[20]因此，中国现在土地整理（整治）中公众参与严重不足，土地整治仍然主要是政府行为或者“精英”行为。[21]公众参与土地整理项目主要体现在规划设计阶段，[22]公众参与的方法局限于会议讨论和实地调查，很难影响土地整理（整治）决策结果。[23]

三 土地整理（整治）与扶贫脱贫

国外的相关研究表明，土地整理（整治）是乡村振兴和乡村发展、增加农民可支配收入的有效手段。特别是对于比较贫困的偏远农村地区来说，这是促进当地可持续发展的有力举措，因为通过土地整治可以增大田块有效耕地面积，有效消除土壤板结、盐渍化，有利于提高土壤保水保肥性能，从而提高农田的产出。同时，也可以减少农户在地块之间的行走时间，进而提高农田的耕作效率。这些都为农民增产增收奠定了坚实的基础。[24]德国最早开始土地整理活动，除注重土地整理的经济效益、社会效益、生态效益及景观综合效益之外，把土地整理、乡镇改造和发展规划结合起来。荷兰、俄罗斯、日本、韩国等国家也相继开展了土地整理（整治）的实践活动。[25]

2011年出台的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》提出要推进贫困地区土地整治，集中于中低产田改造，开展土地平整，提高耕地质量，特别是要加强连片特困地区的基础设施建设和生态建设，并且在资金上加强对贫困地区土地整治的投资倾斜。土地整治从此成为扶贫开发的一种重要的策略和方法。2015年出台的《中共中央 国务院关于打赢扶贫攻坚战的决定》中提出要完善扶贫开发用地政策，中央和省级在安排土地整治工程和项目、分配下达高标准基本农田建设计划和补助资金时，要向贫困地区倾斜。2017年出台的《全国土地整治规划（2016—2020年）》，强调“十三五”期间基本农田整治重大工程包括“集中连片特殊困难地区土地整治工程”。

随后，国土资源部从2012年开始陆续出台了《关于支持集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚若干意见》《关于支持乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚的若干意见》《关于支持凉山彝族自治州扶贫攻坚意见》《关于支持四川省巴中市扶贫攻坚的意见》《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》等，对于用好土地政策支持扶贫地区的区域发展与扶贫脱贫做出全面部署，将土地整治作为支持扶贫脱贫的重要政策和方法。国土资源部的土地政策主要包括切实保障扶贫开发用地，完善和拓展增减挂钩政策，优先安排国土资源改革试点，支持开展农村土地整治，加强矿产勘查开发和地质环境保护。土地整理（整治）成为当前改变土地农业发展方式、提高耕地产能、促进农民增产增收的重要也最为有效的手段，在促进贫困地区的区域发展和脱贫减贫方面发挥着不可替代的作用。

具体来说，土地整理（整治）助力扶贫脱贫的主要形式可能包括：①围绕“投资拉动脱贫”，改善农村基础设施建设。根据2015年国土资源部土地整治中心对15个省份42个农用地整治项目的调研结果，农用地整治项目带来的投资乘数效应高达3.28。②围绕“就业帮助脱贫”，通过土地整治工程提供就业机会。土地整治工程施工用于雇用劳动力的资金一般占总投资的20%，能够给当地提供相当数量的就业岗位。③围绕“产业发展脱贫”，改善农业生产条件，方便农民土地承包流转，为产业扶贫奠定基础，比如建立农产品产业区，发展乡村旅游业等。④围绕“易地搬迁脱贫”，改善农村生活条件，复垦迁出地，整治迁入地村庄用地和农用地，为实施易地搬迁扶贫奠定基础。⑤围绕“生态保护脱贫”，通过修复和保护生态环境，引导和组织贫困人口参与生态建设与修复来获得收益。[26]土地整治和扶贫脱贫之间的关系在图1-1中得到了清楚展示。

近些年的实践表明，土地整治在贫困地区的扶贫脱贫方面发挥着重要作用。贵州省毕节市朱昌镇现代农业示范园实施土地整治项目后，新增耕地26.67公顷，耕地等级从11等提升到10等，单位耕地产值从15000元/公顷增加到75000元/公顷。贫困人口的收入从2930元增加到3500元。[27]贵州望谟县通过以农用地整治为重点，使耕地质量平均提升了1.05等，涉及的农民年人均收入增加了1374.86元，新增耕地率4.41%。[28]贵州威宁县土地整治结合产业规划打造云贵高原的立体农业产业，产业基地务工使贫困人口收入增加2500元，土地流转分红每亩土地达到2600元，产业结构调整使农民纯收入从种植玉米和烤烟的375元/亩和1900元/亩增加到种苹果和紫皮大蒜的6600元/亩和3990元/亩。[29]四川巴中通过叠加城乡建设用地增减挂钩、农村土地整治和地质灾害避险搬迁，取得了扶贫实效。[30]云南省在乌蒙山区安排了土地整治项目75个，投资16.59亿元，建设规模70.80万亩，极大改善了当地群众的生产生活条件，项目区土地成为“田成方、路相通、渠相连”的高产稳产农田，土地利用程度普遍提高3%以上，生产能力普遍提高10%以上，而生产成本降低10%以上。土地整治项目惠及80多万农民群众，人均增收粮食400余公斤，人均增加纯收入500余元，新增耕地解决了20多万农民长远生计，部分项目还为3万多易地扶贫移民安置提供了生产生活用地。[31]

图1-1 土地整治促进连片特困地区脱贫机制

资料来源：刘新卫：《基于土地整治平台促进连片特困地区脱贫攻坚：以乌蒙山连片特困地区为例》，《中国国土资源经济》2017年第5期。