第一章 北约政治与安全战略的缘起与雏形

第一节 第二次世界大战后的欧洲政治与安全现状

一 战后欧洲陷入衰落

第二次世界大战是近现代国际关系史上的一个重大里程碑，也是新旧国际体系交替变更的一个分水岭。以“二战”为界限，欧洲作为国际政治与安全中心的传统地位一去不复返，作为维系欧洲中心主义支柱的传统欧洲列强，英、法等国进一步陷入衰落，从引领世界的全球顶级大国，开始逐渐沦为在“二战”后国际政治、经济与安全舞台上影响力与话语权都极其有限的二流国家。与之相对应，过去一直由英、法等国维系的凡尔赛体系（Versailles System），早在“二战”前就已经分崩离析，甚至未能延续到“二战”爆发，该体系很快在战后为美苏主导的雅尔塔体系取而代之。雅尔塔体系作为一种两极国际关系体系，不仅改变了凡尔赛体系所确立的欧洲大国政治与安全结构，重新改写了欧洲政治与安全秩序的一些基本规则，而且还确立了一种全新的国际安全秩序与国际政治规则。“第二次世界大战使欧洲陷入分裂，使欧洲暴露在另外一种军事冲突的威胁下，即那个时期正在兴起的‘欧洲大国力量’——苏联和美国之间的军事冲突。”[1]

尽管英国是战争的胜利者，而且在战争中得以与美苏双方共同设计战后国际秩序，荣列所谓三大国之列，但是战争同样使英国饱受重创，英国本土虽未直接经受德国法西斯军队占领蹂躏之苦，但其大部分城市都遭到法西斯空军的野蛮轰炸，人员和物资损失惨重。战争使英国负债累累，国家财政几近破产，以至于在战后初期很长一段时间，英国只能靠美国的财政和经济援助才能苦渡难关。同样，战争也使英联邦体系遭受重创，英国对其殖民地的统御能力被严重削弱。在英联邦体系中，英国与其自治领的关系进一步淡化。

“二战”期间，出于战争需要，英国和美国签署《英美关于租借地的协定》，又称《驱逐舰换租借地协议》（The Anglo-American destroyers-for-bases Deal），美英双方同意将英国在西半球的纽芬兰、巴哈马、牙买加、圣卢西亚、特立尼达等岛屿，以租借99年的方式，交换美国50艘逾龄驱逐舰。[2]不仅如此，战争还推动了英国在亚洲的殖民地普遍掀起声势浩大的民族独立运动，例如马来亚、印度、巴基斯坦等。与此同时，在中东、地中海地区，许多国家同样提出民族独立要求，迫使英国在上述地区不得不采取全面战略收缩政策。“与丘吉尔不同，艾德礼准备对英国外交政策展开全面检讨，对英国所承担的全球责任实施重大缩减，并且考虑从中东与东地中海实施全面撤退。”[3]正是由于上述种种原因，英联邦体系以前所未有的速度陷入困顿和衰落。因此，战后英国陷入衰落是整体性的，并不限于其在欧洲的影响力下降，也包括英国作为世界殖民帝国的命运走向终结。

与英国相比，战后初期法国的政治、经济与安全处境更为艰难。众所周知，虽然法国在战前号称是欧洲大陆最强大的国家，拥有悠久的历史和文化传统，但法国在“二战”中却因沦为战败国而声名狼藉。法国战败这一既成事实造成极其严重的后果：其一，在法兰西战役失败后，法国被纳粹德国长期占领，维希傀儡政权不仅要向纳粹德国支付数额巨大的占领军费用，同时还要为纳粹德国军工生产提供劳动力，接受德国的战争管制，其国家资源与经济实力在战争中消耗殆尽。其二，法国不仅在国土资源、人民生活、社会生产等方面饱受蹂躏，而且在政治、文化以及意识形态等领域也陷入全面分裂。维希政府（Vichy Government）的种种丑行使法国在历史上一直引以为傲的民族自信心严重受创，这成为战后法国一个巨大的精神负担，如鲠在喉，挥之不去。自然而然，战争遗留的后遗症也给法国政治生活带来深远影响，加速了法国朝野政治力量迅速分化，同时也加速了法国政党生活趋向多样化。“战争的影响以及被占领，给法兰西留下了一个破碎的政治体系，该体系包含了三个主要政党：共产党（该政党自战后法国首次选举中成为最大的政党）、社会党、天主教运动共和阵线。”[4]

其三，与英国殖民统治急速瓦解极为相似，法国殖民统治体系也由于法国战时败降而被严重动摇。战后初期，法属殖民地民族解放运动风起云涌，法国在印度支那半岛的殖民统治岌岌可危，在北非的殖民统治亦频频告急，而法国则由于国力疲敝，无力有效应对。虽然法国采取了很多措施，勉力维持旧的殖民统治，但效果却难如人意。例如，“二战”结束后不久，法国为维护其在越南的殖民统治，拉开印度支那战争（Indochina War）的序幕。“法国人已经伤亡50000人，每年在印度支那半岛投入500000000美元，将150000经验丰富的军人一下子派往越南，而这些部队是欧洲急需的。艾奇逊（Dean G.Acheson）害怕法国人会撤军，果真如此，印度支那可能会在一夜间垮掉。”[5]

事实上，印支战争的最终结果是，法国不得不结束了其在印支半岛的殖民统治。更令法国统治当局忧心忡忡的是，法国在战后国际事务中一直受到美、苏两国的歧视，在战后初期欧洲事务中少有发言权，无缘与美、苏、英等国平起平坐，无法共同参与制定战后欧洲政治与安全秩序的设计与规划。因此，战后初期的法国在物质和精神上可谓遭受双重挫败。

与战后英、法等国国际地位与影响急剧衰落相对应，作为欧洲传统强国的德国与意大利，其处境也难称乐观。虽然德国在战前欧洲事务中拥有巨大影响，但战后却直接沦为战败国，完全失去了大国地位。而意大利在反法西斯战争中长期隶属于轴心国集团，虽然在战争后期凭借对德国法西斯反戈一击而荣列反法西斯盟国之列，从而摆脱了被占领和管制的政治境遇，但战争同样使意大利一蹶不振，使其对欧洲政治与安全问题彻底丧失了话语权与决策权。美、英等国全面控制意大利的政治、经济与外交，它们采取了一系列措施，竭力试图将意大利留在西方阵营。“在为确保其目标而付出的努力中，美国参与意大利的政治与经济（生活），以此确保以共产主义为形式的新极权主义不会统御意大利。”[6]

与意大利相比，战后德国政治、经济以及安全处境极为悲惨。法西斯德国是发动“二战”的元凶之一，纳粹党领导人希特勒发动侵略战争的目标，就是要建立一个“千年帝国”，确立一种完全由德国日耳曼人统御的国际政治、经济与安全新秩序。但是在全世界反法西斯国家的共同努力下，德国非但未能实现奴役世界各国人民的战争计划，反而在战争中一败涂地。战后德国国民经济一落千丈，国家资源消耗殆尽，国内各种法西斯主义与军国主义机构被全面整肃和清算，各种法西斯与军国主义组织一律被取缔，许多罪大恶极的法西斯分子因战争罪或者反人道罪而受到审判，罪行较轻的法西斯分子也不同程度受到政治甄别，德国政治、经济与社会生活亟待重建。美国驻德高级专员约翰·麦克罗伊（John McCloy）结束在欧洲游历后，描述一个近乎世界末日般的欧洲状况：“中欧正处于全面经济、社会、政治崩溃中，其程度在历史上可谓前所未有……”[7]

与此同时，为了防止德国东山再起，美、苏、英三大国在“二战”后期确立了对德占领与管制方针和原则。战争结束后，美、苏、英、法等国旋即对德国实施分区占领和管制，苏联在德国东部建立占领区，美国在西南部建立占领区，英国在西北部建立占领区，法国则在美占区和英占区之间建立法占区。虽然德国在名义上分为四个占领区，但实际上被分割为东西两部分，此举为日后德国分裂埋下了祸根。鉴于德国地处中欧的特殊地理位置，德国的分治实际上直接影响到冷战时期德国乃至中欧、东欧的发展方向，直至影响到战后欧洲的地缘政治格局。

与英、法、德、意等传统欧洲大国地位普遍衰落相对应，战后欧洲其他地区及国家的政治与安全境遇也发生变化。低地国家虽然地理位置非常重要，但由于国小力微，在战前一直处于德、意法西斯国家与英、法等民主国家的政治夹缝中。在战争期间，低地国家均被德国法西斯占领，其国土饱受法西斯铁蹄的践踏和蹂躏，其人民惨遭法西斯统治的荼毒。“二战”后，低地国家比任何西欧国家都更积极地追求政治、经济以及安全联合，它们试图通过横向联合与合作，弥补自身力量的种种不足，以集体安全方式保护自身安全。事实上，低地国家早在“二战”前就已尝试订立各种关税与邮政联盟条约，率先开启了西欧国家早期联合实践。“二战”期间，低地国家积极参与订立反法西斯联盟条约，其立场之坚定、态度之积极，远超其他反法西斯国家，因而在欧洲各国政治、经济与安全联合实践中发挥了很好的示范和表率作用。“比利时的中立地位两次被侵犯，比利时在‘二战’后明确启动了联盟与统合的战略，将其当作和平的唯一保证。”[8]

与之相比，北欧国家的战后境况相对复杂，这主要表现在，斯堪的纳维亚国家在历史上素有中立主义传统，但是其政治中立传统在“二战”期间遭到破坏。首先，芬兰在苏芬战争中不得不与苏联对阵，最终因战败而割地求和。苏德战争爆发后，芬兰随德国法西斯入侵苏联，“二战”后期沦为战败国，并且很快和苏联签署和平条约。“芬兰夹在美国与苏联之间呼吸，只是在最后，芬兰模式得到苏联与美国认可。”[9]其次，“二战”一爆发冰岛就被丹麦租借给美国，它也由此得以跻身国际反法西斯阵营，成为美国在大西洋海域遏制和防范德国法西斯侵略的一个前沿据点。再次，相比上述两国，丹麦和挪威的运气较差，两国都在德国法西斯发动的北欧登陆作战中被击败，而且均被德军占领。丹麦和挪威在反抗法西斯侵略的同时，也最早加入欧洲反法西斯阵线，因此得以和美、英等国保持密切的合作关系。最后，只有瑞典在战争中保持中立国地位，但却与德国法西斯不得不违心地保持经贸联系。“二战”后，瑞典虽然仍坚持政治中立，但与美、英等国始终保持了良好的政治对话与沟通渠道。

综上所述，北欧各国虽看似地处欧洲政治与安全的边缘地带，但它们却都在“二战”后近距离参与欧洲政治与安全事务，除瑞典、芬兰外，斯堪的纳维亚半岛其他国家都成为战后欧洲政治与安全秩序的积极构建者，这一状况距北欧国家在历史上主导或者参与欧洲政治与安全事务已有几个世纪之久。以挪威为例，堪称最集中反映了北欧国家的政治与安全立场。“挪威的外交与安全政策着眼于明确的大西洋方针的确定，它植根于历史，在经济和政治上与西方紧密相连，在思想上亦如此，如果出了问题，挪威会得到关键的大西洋国家的帮助。”[10]对斯堪的纳维亚国家来说，在欧洲政治与安全事务所坚持的立场，其重要性丝毫不亚于它们在其中所发挥的实际作用。

由此可见，战后初期西欧、中欧、北欧各国经济发展普遍乏力，社会秩序缺乏稳定，国民缺乏安全感；因此，这些国家在客观上需要已成为世界霸主的美国提供支持，不仅需要获得美国的经济援助，而且还需要美国的有效安全保护，它们希冀能够参加战后欧洲乃至世界安全秩序的建构。只有这样，西欧和北欧各国才能战胜各种政治、经济、安全以及社会困难，才能渡过战后初期极其严峻的苦难时期；也唯有如此，它们才能在美国所主导的战后国际秩序中占据一席之地，尤其能够在战后欧洲安全架构中更主动地掌握自身命运。由此可见，战后初期西欧、中欧以及北欧各国身处的客观环境，决定了它们与美国的政治、经济、社会以及安全政策紧紧联系在一起，其中，美欧各国共同拥有的价值观和意识形态，为其不断推进横向联合奠定了重要基础。

与西欧、中欧、北欧在战后政治和安全境遇相似，东欧与东南欧在历史上一直处于英、法等国的传统势力范围内，“二战”前英、法等国在东欧、南欧以及东南欧一直拥有重大影响，但这一状况在“二战”后发生变化。在苏联帮助下，东欧、南欧以及东南欧各国在战后相继建立社会主义政权，这些国家都成为社会主义大家庭的一员。不可否认，在“二战”结束后最初几年，社会主义阵营更像是一个理论概念而非客观现实，苏联与东欧、南欧以及东南欧社会主义国家在政治、经济、社会、军事等许多领域实际上一直存在差异，但是这种差异却被欧美学者夸大。“斯大林更多地依赖战后出现一个合适的国际环境而不是战争的变幻莫测来实现它所需要的战后秩序……经过周密盘算，这为苏联统治者宁愿要一个分裂而又百依百顺的东欧，也不要一个共产主义的东欧。”[11]

社会主义阵营的形成实际上经历了一个长期过程，更多应归功于美苏双方冷战斗争的持续发展，尤其应归功于双方冷战政治逻辑与安全理念持续发酵和深化。“冷战的形成固然是一个逐步发展的历史过程，人们完全可以用冷战起源的概念来描述这一量变的过程……但冷战格局的形成则表明矛盾的本质已经改变，其标志至少有两个方面，即矛盾的双方（而不是任何一方）已经制定出较完整的冷战政策；在这一政策的基础上各自在一定势力范围内组建了国际集团。而这些现象到1947年初尚未出现。”[12]但是无论如何，两大阵营分立这一事实，客观上使欧洲断裂为东西两个部分，就像德国分裂为东西两个德国一样，欧洲政治与安全形态也由此进入一个冷战时代。

二 战后初期美苏崛起

与欧洲国家的国力与影响普遍衰落相对应，美国与苏联在“二战”中迅速崛起，并且一跃成为战后并驾齐驱的两个超级大国，双方的国际影响力迅速提升，客观上填补了欧洲列强实力衰落后所留下的地缘政治空间。对美国来说，虽然从19世纪后半期起，其综合实力就已雄踞欧美列强之首，但由于受制于孤立主义传统的禁锢，美国一直远离欧洲政治与安全事务，因此很少涉足英、法、德、俄等列强为争夺欧洲大陆霸权而展开的角逐，亦未全面陷入世界范围内列强对殖民地与势力范围的争夺战。

众所周知，美国罗斯福（Franklin D.Roosevelt）政府在1930年代初推行“新政”（New Deal），使美国逐渐走出经济大危机（Great Depression），但是也使美国政治、经济、社会、军事、文化以及外交等领域出现新变化，尤其是“二战”爆发后，美国开始逐渐改变孤立主义传统，代之以全球主义战略。美国凭借其丰富的资源、先进的科技实力、超强的工业生产能力以及雄厚的国力，全面致力于打造一种全新的国际政治、经济与安全秩序，尤其着力于构建一种能够满足美国政治、经济、文化、社会与安全需要的欧洲安全体系。“美国需要在和平时期做好准备、训练良好的武装力量保护重要战略地区，保护国家动员基地。美国也需要宽泛的研究和发展方案，需要积极的情报工作，以及一系列内容详尽的动员计划。”[13]

美国在“二战”中提出“先欧后亚”（Europe-First-and-Asia-Second）的战略方针，但是在现实中一直奉行“两洋战略”（From Atlantic to Pacific Strategy），对太平洋战场与大西洋战场采取并重原则。由此可见，在战后美国构建国际政治、经济与安全秩序的一系列设计中，美国政府虽然一直将欧洲作为政治与安全战略及其实践的重点，但同时亦不放弃对亚洲—太平洋地区的战略关注。

与美国在战后世界的崛起相并列，苏联在战后欧洲迅速崛起似乎也顺理成章。这主要表现在以下几个方面：其一，俄罗斯在传统欧洲地缘政治中一直占据着非常特殊的位置，因此在近代欧洲政治与安全舞台上一直扮演着非常重要的角色，对欧洲事务拥有巨大的政治与安全影响力，这种地缘政治惯性在很大程度上为苏联所继承。其二，苏联拥有广袤无边的国土疆域、丰富的自然资源，在“二战”前就已建立比较完备的工农业生产体系，尤其拥有强大的军工生产能力，这成为苏联在“二战”后打造超级军事力量、持续扩大政治影响的重要资本。尽管苏联在苏德战争中损失惨重，但这并未妨碍苏联在战后欧洲政治与安全事务中继续发挥重大作用。其三，苏联奉行社会主义政治、经济以及社会制度、意识形态、价值观念，完全有别于资本主义，因此在20世纪世界范围内普遍质疑、批判和否定资本主义的社会思潮及其实践中可谓独树一帜，尤其是苏联在“二战”中战胜了穷凶极恶的德、意、日法西斯国家，更使其获得崇高的国际声誉，对欧洲以及世界其他地区各种进步力量产生了强大的吸引力。“如果苏联在1941年前尚未成为全世界强大的工业国之一，它就无法赢得军事胜利；苏联的物质产量和自然资源都高于德国，其人口差不多是德国的三倍；苏联的教育成就与应用技术专长都给人留下深刻印象，苏联拥有能够在战争中利用这些优势的机构、政策以及经验。”[14]

总之，战后苏联迅速崛起，成为与美国并驾齐驱的超级大国，不可避免会对战后欧洲安全体系构建产生重大影响，进而直接影响战后国际政治与安全秩序建构。

总体而言，“二战”后欧洲百废待兴，旧的欧洲安全结构支离破碎，欧洲客观上亟待重建其政治、经济、社会以及文化生活，尤其亟待重塑一种新型政治与安全体系，确立一种新型政治行为规范与安全标准。美、苏两个超级大国的崛起，客观上为欧洲建构新的政治、经济与安全秩序创造了时机。但必须要说明的是，欧洲各国在战后欧洲安全秩序建构中也许并未占据主导地位，但这并不等于它们完全处于被动或消极状态。事实上，和美、苏两个超级大国的引领作用相比，欧洲各国在这一过程中所发挥的作用同样不可小觑，只是停留在另一个层面而已。