第二节　主要国家和地区低碳行动

1-9　美国的低碳措施主要有哪些？

根据联合国开发计划署的一份报告显示，在1840～2004年各国温室气体累积排放量总量中，美国占据了将近30％。从20世纪80年代以后的数据，美国的排放总量一直呈现上升势头，2005年已到达59.57亿吨。由于近年来发展中国家排放总量正在迅速上升，美国在世界排放总量中所占的比例有所下降，但是其占比一直在20％以上。根据CDIAC的数据，2004年美国的人均二氧化碳排放量约为20.6吨/人，而中国约为3.8吨/人，印度约为1.2吨/人。

美国在1992年10月15日批准了《联合国气候变化框架公约》，成为了UNFCCC的缔约方。1992年10月，美国制定了《1992年能源政策法》，以促进节约能源、提升能源使用效率、促进可再生能源使用及国际能源合作等方面的行动。同年还制定了《全球气候变迁国家行动方案》，评估了美国温室气体的排放情况，并且归纳了温室气体减排相关的政府行动。乔治·布什政府这段时期的政策，汇总了当时美国对温室气体减排的研究成果，主要是在节约能源和改善空气污染上采取行动。对于温室气体减排问题，并未制定出相应的减排目标。

克林顿上台以后，在1993年10月制定了新的《气候变化行动方案》，表示美国2000年的排放量将减少1.09亿吨碳，回归到1990年水平。1997年，克林顿政府将温室气体减排目标由1993年的1.09亿吨碳下调至0.76亿吨。1999年6月，克林顿政府发布了“提高能效管理、建设绿色政府”的政府令，要求行政部门必须在2010年比1990年减排30％。纵观整个克林顿政府执政时期的温室气体减排政策，其设定了明确的减排目标，但是在制订减排目标时低估了当时温室气体排放的情景。由于那时美国经济处于快速成长时期，温室气体的排放量节节升高，政府设定的目标变得遥不可及。虽然克林顿政府希望借助技术的力量减少排放，并提出了气候变化技术行动方案，但是减排的效果并不是十分明显。

2002年2月14日，乔治·沃克·布什政府宣布《全球气候变迁行动》，设定减排目标为在2012年，美国温室气体排放密度（单位GDP温室气体排放量）较2002年减小18％，由每百万美元183吨排放水平降至每百万美元151吨排放水平。乔治·沃克·布什政府不愿承担《京都议定书》中的总量削减目标，在其上任后就退出了《京都议定书》。因此，在其执政期间单位GDP排放量虽有所下降，但是美国国内的排放总量未出现下降。在其执政期内曾推出了一些自愿性和鼓励性的计划提高各行业的能源效率，例如《气候愿景伙伴计划》、《气候领袖计划》、《温室气体自愿报告计划》等。尽管在其执政期间，温室气体排放总量并未下降，但是所取得的科研成果，对于未来全球减排技术的进步还是会有一定的帮助。

奥巴马政府承认全球变暖是真实的正在发生的事情，认为全球气候变化无疑是全世界共同面临的长期挑战，解决这一问题已变得刻不容缓。基于这一认识，奥巴马政府所提的政策相比以往的政策更为积极。①构建联邦总量-贸易新体系。奥巴马总统支持采用总量与贸易体系实现减排。在这种体系下，直接限定美国的排放总量，并允许将排放量分割成排放配额。全美的企业可以自由买卖配额，以满足各自的需求。减排成本较低的企业可以将剩余的配额卖给减排成本较高的企业。每年配额总量将会缩减以达到国家的减排目标。根据奥巴马设定的年减排目标，美国在2020年的排放量将下降到1990年水平，2050年排放量将减少80％。②依靠节能减排增加就业助推美国经济。③提高能效促进节能减排。④改观全球气候谈判局面。

美国总统奥巴马于2015年8月3日在华盛顿宣布“终极版”减排计划——《清洁能源计划》，对美国温室气体排放施加更严格限制，称这是迄今美国应对气候变化迈出的“最重要”一步。根据计划，到2030年美国发电厂碳排放量目标将在2005年基础上减少32％，这意味着大量燃煤电厂将关闭，太阳能和风能发电将获得全新发展动力。

奥巴马表示，目前美国发电厂造成的碳排放量占全美碳排放量总量的三分之一，比汽车、飞机和美国家庭产生的碳排放量总和还多，根据计划，到2030年，发电站碳排放目标将在2005年基础上减少32％，这比之前政府拟定的减排目标提高9个百分点。此举意味着届时美国将消除8.7亿吨二氧化碳大气污染，其效果相当于1.66亿辆车停驶。

根据计划，美国还将加大对清洁能源的投资，到2030年，清洁能源的比例目标将提高到28％，每户美国家庭的年均能源账单将降低85美元。

虽然美国各州能源结构不同，有些州高度依赖传统能源发电，但都须于2016年提交减排初步方案，2018年提交最终方案。

1-10　欧盟采取了哪些低碳措施？

欧盟是全球“低碳经济”和碳减排的主要倡导者和推动者，已通过实施一系列碳排放政策，为全球碳减排作出了重要贡献。自《京都协议书》作出减排8％的承诺之后，欧盟委员会首先在2000年推出了欧洲气候变化计划（ECCP），接着又在2005年率先建立了欧盟排放交易体系（EUETS），成功将市场机制引入碳排放治理中。

欧盟成员国经济发展水平、碳排放量差异较大（见表1-6），但欧盟制定的碳减排政策在各国都具有法律地位。

数据来源：Mandl N.Annual European Union Greenhouse Gas Inventory 1990～2010 and Inventory Report 2012. European Environment Agency，Luxembourg：Publications Officeofthe European Union，2012.

欧盟委员会制定了许多促进碳减排的政策措施，主要包括建设并实施欧盟碳排放交易体系、针对能源和交通运输部门的政策以及研发低碳技术。

（一）欧盟碳排放交易体系

为了帮助成员国减少排放和实现承诺，欧盟制定了欧盟碳排放交易体系（EUETS）。该体系于2005年初试运行，2008年初正式运行。欧盟碳排放交易体系涵盖了30个欧洲国家（包括27个欧盟成员国以及冰岛、挪威、列支敦士登），并强制性纳入了近1.2万个企业。这些企业涵盖了电力、水泥、钢铁、陶瓷、玻璃、造纸等多个行业。航空业也于2012年1月正式被欧盟纳入碳排放交易体系。

欧盟碳排放交易体系已逐步成为全世界规模最大、影响范围最广的碳排放交易体系。欧盟碳排放交易体系对促进成员国的碳减排起到了非常重要的作用。

（二）欧盟能源政策

要想在碳排放减排中走在世界前列，能源是欧盟所必须采取措施进行开发研究的关键领域。欧盟面对的主要问题包括新能源开发投资不足、高化石燃料依赖和因为极端天气产生的能源需求高峰导致供应不足等。为此，欧盟提出了温室气体排放“20—20—20”战略目标和2050能源路线图。欧盟领导人在2009年通过了气候和能源一揽子决定，旨在建立一个节能、高效、低碳的欧洲。该决定制定了欧盟到2020年的战略目标，它由3个20％减排目标构成，也称为“20-20—20”战略目标，即到2020年，欧盟温室气体总排放量要比1990年减少20％，可再生能源消耗占到能源消耗的20％，欧盟能源利用效率将提高20％。欧盟一方面通过太阳能、风能、生物质能等可再生能源的使用和推广来代替化石能源的使用，从而减少温室气体的排放；另一方面通过提高能源利用效率，用更少的能源实现同等或者更多的产出，从而减少温室气体的排放。

欧盟委员会为了建设真正有竞争力的低碳经济，还制定了欧盟2050年路线图（见表1-7），其中关于能源方面的内容为欧盟以后的能源政策指明了方向。

数据来源：DG Climate Action，European Commission（2012）。

欧盟采取措施在不同部门共同努力实现低碳经济，在更大范围内推广可再生能源，涵盖了电厂、工业能源设备、加热制冷系统、智能电网、耐用节能产品等具体行业，涉及制造业、建筑业、服务业、公共交通等多个领域。电力部门在能源路线图里起着举足轻重的作用，电力部门拥有减排的最大潜力，到2050年它几乎可以完全消除CO2的排放量。电力将越来越多地来源于可再生能源，包括太阳能、风能和生物质能等，清洁能源将会占越来越大的份额，甚至在2050年将基本达到100％。

（三）低碳技术

欧盟非常注重低碳技术的研发，并且在这一领域投入了大量的资金。低碳技术有三类：一是减碳技术，主要指高排放、高能耗领域的节能减排技术，如煤的清洁高效利用等；二是无碳技术，即开发可再生能源，如太阳能、风能等；三是去碳技术，主要是指二氧化碳捕获储存技术（CCS）。CCS是具有重大潜力的缓解世界气候变暖的新技术，这项技术首先将CO2从化石燃料燃烧产生的烟气中分离出来，并将其压缩至一定的压力下分离，然后将压缩好的CO2通过管道或运输工具运至存储地，注入包括石油和天然气储层、不可开采的煤层和深海海底等地质构造中。

NER300是欧盟范围内的一个低碳计划，是世界上最大的鼓励创新低碳能源的资助项目之一。它的资金主要来源于ETS第三阶段的3亿吨碳排放量的出售，以及整个欧盟范围内的私人投资和国家融资，主要用于资助欧盟可再生能源和二氧化碳捕获储存技术的研发。

（四）交通运输政策

欧盟在交通运输方面采取了一系列的政策以减少温室气体的排放。在航空方面，自2012年1月1日起，航空业被列入欧盟排放交易体系（ETS）框架内。在海运方面，在欧洲气候变化计划下已成立了一个减少船舶温室气体排放的工作小组，旨在制定欧盟海运排放的政策。在铁路方面，欧盟正在努力进行市场整合，如加大投资和对铁路的补贴及建设铁路一体化等。在公路运输方面，作为排放温室气体最多的部门，欧盟采取的措施力度也最大，对于小型汽车制造商，确保新车的排放量2015年为130g CO2/km，到2020年为95g CO2/km。2015年的油耗目标是大约5.6L/100km（汽油）或4.9L/100km（柴油），到2020年为4.1L/100km（汽油）或3.6L/100km（柴油）。小货车和重型卡车同样有类似的指标。此外，欧盟正在抓紧研发可将各种再生能源作为新燃料以达到减少温室气体排放的技术，同时还在研究如何提高燃料利用效率。根据欧盟关于2050年交通运输减排路线图，2030年在城市交通中减少一半使用传统燃料的汽车。到2050年，实现主要中心城市零二氧化碳排放的物流。同时，完成欧洲高速铁路的建设，达到现有长度的3倍，使大部分的中长途客运都转向铁路。低碳可持续的航空燃料的使用量到2050年将会达到40％。

除以上介绍的欧盟关于碳排放方面的主要政策之外，欧盟还采取各种方式促进碳减排，特别是对公民关于低碳生活对自身、社会的有益影响的宣传等，促使公民养成低碳环保的理念，建立良好的低碳经济发展氛围。

1-11　英国工业低碳发展采取了哪些措施？

英国是低碳经济的倡导者和引领者，英国低碳政策主要包括低碳立法、低碳战略、财政和税收等方面。英国除实施了欧盟规定的措施外，还采取了更多的措施来发展低碳经济。

（一）英国现有工业低碳发展政策

（1）低碳发展立法　2008年《气候变化法案》正式生效。该法案以每五年为一个阶段，不同阶段英国的碳预算水平不同。法案明确提出了应该长期低碳发展目标，从法律上规定了碳排放约束。围绕《气候变化法案》，英国政府又颁布《能源法案》，规定对可再生能源发电给予补贴。

（2）低碳发展战略　2003年，英国政府发布能源白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》，首次提出低碳经济概念，指出为解决石油、天然气、煤炭产量减少所带来的问题，今后几十年，英国将更替或更新大部分能源基础设施，重点发展清洁能源，计划到2050年二氧化碳排放量降低60％，并保证每个家庭以合理价格得到充分的能源供给。2004年，英国发布《能源效率：政府实施计划》，提出到2010年，英国要节省120万吨以上碳能源，家庭节能达到340万吨能源。2009年7月，英国发布《英国低碳转型计划》，这个计划包括《英国低碳工业战略》、《可再生能源战略》和《英国低碳交通计划》三个配套文件，该计划把低碳产业作为英国经济的新增长点。

（3）低碳能源政策　1990年英国发布《非化石能源公约》，公约要求英国各地区电力公司保证所供应的电力中有一部分来自非化石，这一政策的目的是为了建立一个初级的可再生能源市场，为英国利用非化石燃料生产电力提供保障性的市场机制。1999年英国通过《可再生能源义务令》，该政策规定供电商提供的电力中必须有一定比例的电力来源于可再生能源，具体比例由政府根据可再生能源实际发展情况及市场情况确定，这一政策奠定了英国用配给制促进可再生能源发展的基础。2012年英国政府公布新的《能源法案》，主要包括调整国内能源消费结构和发展低碳经济，新法案规定，政府支持包括可再生能源、新的核能、燃气及碳捕集和封存技术等。

（4）财政税收政策　无论是1990年的《非化石能源公约》，还是2008年颁布的《能源法案》，或者2011年的《可再生能源电力强制收购进行补贴》和《可再生能源供暖补贴》，都包含有政府对可再生能源的补贴。2011年，英国政府成立碳基金，利用征收气候变化税和垃圾填埋税资金，帮助企业开发低碳技术。英国气候变化税从2001年开始在全国征收，其目的主要是为了推广可再生能源。

（5）低碳消费政策　近年来，英国还通过颁布《碳减排目标计划》、《暖风行动》和《社区能源计划》等政策，引导英国的低碳市场需求，促进低碳产品市场转型。如英国政府向社会传播节能信息和知识：“充电器不用时拔下插头每年能节省约30镑、换个节能灯每年能省60镑”。这些政策虽然见效不是很明显，但它通过潜移默化地引导方式，使低碳消费日益深入人心，成为一种社会习惯。

（二）英国工业低碳政策的挑战和趋势

总体看，英国的《气候变化法案》为英国应对气候变化提供了明确的目标和整体的路线，同时《英国低碳转型计划》从工业、能源和交通三个方面为英国发展低碳经济提供了框架。可以说，英国已经突破发展低碳经济的最初瓶颈，初步形成以市场机制为主体的气候治理体系，这种体系是由政府、企业和民众共同组成的一个互动体系。在巴黎大会后的气候变化新形势下，英国的低碳经济战略将会更加有利于其低碳经济发展。

（三）英国工业低碳发展政策的借鉴

一是加快气候变化立法，使工业低碳发展有法可依，并通过立法提高政府、公众和企业对工业低碳发展的共识。二是加快推动碳排放交易市场建设，让市场机制成为推动工业低碳发展的主要机制。三是把低碳发展作为应对气候变化的重要内容，以提高产业的未来竞争力作为应对气候变化工作的出发点和归宿点。

1-12　日本实施碳减排有哪些经验？

日本是低碳发展战略启动较早的国家，长期坚持节能和资源综合利用优先战略，特别注重气候变化政策与产业、循环经济、环境政策的协调，注重中央和地方的责任划分与协同。日本高效率的低碳发展源于其极为精细化的管理和分阶段渐进式的政策，以及较高投入和市场创新。

（一）注重能源资源使用和回收的精细化管理

日本在能源资源节约和循环利用方面进行了极为细致的分类管理，强调从源头上减少碳排放。日本的循环经济和静脉产业发展水平是全球领先的，其工业和家庭废弃物分类极为细致，从可资源化垃圾、可燃垃圾、不可燃垃圾、大型垃圾等大类出发又逐步细分，如塑料制品分为包装膜/袋类、瓶盖类、托盘类、杯盒类、瓶管类等，并对丢弃的时间和地点、污渍去除、包装袋样式都做了极为细致的规定，丢弃—个瓶子需要清洗后将瓶盖、瓶身和标签放置在3个不同的垃圾箱内，规定某类垃圾只能在早上7点之前收集，决不允许在前一天晚上就丢弃或7点以后再拿出。

同样的思维也出现在新碳税机制上，不同品种的煤炭、原油和成品油的税率是不同的。

这种极为细致甚至琐碎的规定造就了日本高水平的低碳管理。按照东京财团的研究评估，资源和能源节约对碳减排的贡献高于80％。

除了把减排主要着力点放在排放量占40％的大企业外，日本同样注重用精细化的管理解决占排放量60％的小企业和家庭排放问题，并通过规范公众行为达到最大化减排的目的，可以说是走了一条节能减碳的“群众路线”。

此外，日本注重通过强化市场竞争，提高资源配置效率，仅东京23区的废弃物处理企业就超过1100家，可以有效实现分散垃圾分散处置，降低处置成本，提高资源回收利用率。

（二）以分阶段渐进式策略提升资源环境政策的社会接受度

日本低碳发展并未采取激进减排手段，其政策实施往往留给市场和企业一定的调适和学习时间，使经济低碳转型更为平稳，产业竞争力不受大的影响。

以东京都碳市场建设为例，在“环境自愿行动计划”、“日本京都目标实现计划”等相关计划影响下，2002年即着手启动，并实施了碳排放强制报告和自愿减排制度，让企业熟悉和练习有关规则，不新增过多成本。2005年东京都政府对原计划进行修正，进一步对企业碳排放进行评估和排名，并向社会公布。2008年，通过大量调查协商工作，特别是对利益相关者的协商、公共意见的咨询协商，才由议会通过相关决议，结束带有自愿性质的试点阶段，进入强制运行阶段。2010年开始全面执行碳交易计划，前期阶段仅覆盖大的企业组织，到2010年后逐渐将中小排放单位纳入。目前，其第一履约期（2010～2014年）已完成，全市碳排放总量下降约6％。从地区生产总值和写字楼办公面积等数据看，该机制并未对东京都经济发展产生显著负面影响。

日本新碳税的实施也将采取阶梯式税率，分3个阶段实行，时间跨度从2012年到2016年。渐进式的政策给了日本实施精细化管理的时间，并让受控主体有更长的时间进行战略调整和技术布局。

（三）以大规模的政府投入和市场融资作为支撑

日本国土面积仅为中国的1/4，人口不及中国的1/10，但其国家环境部门资金预算和人员编制约为中国的10倍，地方环境部门人员编制则为中国的2倍左右。日本的国家低碳环境类投资占国内生产总值的比重约为7％～8.5％，约是中国的5倍，环境支出在部门支出中占比居第一位，应对气候变化支出在环境支出中占比居第—位。

除投入规模巨大外，政府的财政补贴措施也非常精细化，如在垃圾发电项目中，塑料等化石燃料制品和一般垃圾的上网电价仅为每度电9日元，但生物质发电的上网电价则高达每度电15日元。

除财政投入外，日本善于利用社会资本，创新融资模式。如大阪的光之森太阳能发电项目，首先由市政府免费提供垃圾填埋场作为建设用地，公开征集设计方案，确立方案后再向企业招标进行建设，10MW的光伏项目参股企业多达11家，有效调动了各方积极性，降低了融资成本。

（四）低碳发展政策根植于民众强烈的环保意识

日本高效率的低碳发展与其社会文化有着极为密切的关系。以废弃物处理为例，地方政府管理具有很大的灵活性，并不是所有的地方都实行垃圾收费处理，很多地区是由政府财政补贴，但企业和家庭仍严格遵守垃圾精细分类丢弃的操作方法，浪费资源和乱扔垃圾不仅被认为是违法行为，也会受到邻里的鄙夷和排斥。

日本在规则设计上使得丢垃圾这件事情非常麻烦，促使消费者倾向于尽可能少地产生垃圾。同时，对家电等产品实行生产者责任延伸制度（EPR），厂家既负责生产、销售，还要负责回收，所以在最初的产品设计上就要便于回收，要可资源化并实现低成本。

日本的环保宣传十分普及，随处可见低碳宣传招贴和指导手册，非常详细且实用。如朝日啤酒罐上就印有低碳标签，消费者每消费一罐啤酒，酒厂就要拿出1日元用于低碳社会教育。小学生都把随手关灯、规范丢弃垃圾当成美德，反过来监督家长。

1-13　韩国工业低碳发展采取了哪些措施？

韩国经济从20世纪60年代开始快速发展，经过30多年的努力，实现了年均增速8％的高速增长，到1996年韩国人均国民收入超过10000美元，成为经合组织第29个成员国。经济的快速增长，让韩国成为经合组织国家中碳排放增速最快的国家。为增强韩国的低碳竞争力，进入21世纪之后，韩国开始改变过去粗放式增长方式，积极推动工业绿色低碳发展。

韩国的工业低碳发展政策主要体现在相关战略、立法、低碳技术研发、碳交易市场、低碳金融等方面。

（一）低碳发展战略

2008年9月，韩国政府出台了《低碳绿色增长战略》，把低碳绿色增长作为国家战略，提出要以绿色技术和清洁能源的增长作为未来经济增长的新动力，改革国家发展的传统模式。该战略为韩国经济未来发展提供了明确的方向，提出2013年，韩国主要产品的绿色产品输出比重达到15％，绿色技术产品市场的占有率达到8％，可再生能源普及率达到3.8％。2009年，韩国成立“绿色成长委员会”，开始制定《绿色成长国家战略（2009～2050）》的长期计划和《绿色成长5年计划（2009～2013）》的中期计划。

（二）低碳发展立法

2010年1月，韩国政府制定了《低碳绿色增长基本法》，提出到2020年，把温室气体的排放量减少到通常情况的30％。该法主要内容包括制定绿色发展国家战略，发展绿色产业，应对气候变化，发展新能源与可再生能源，实施低碳发展的目标管理等内容，为韩国成为国际社会上的主要绿色国家奠定了基础，也为韩国后续多方面低碳绿色发展提供了法律依据。

（三）低碳技术研发

2010年5月，韩国制定绿色研发计划和绿色信息技术战略。韩国的低碳技术研发政策把绿色技术和绿色产业发展作为未来经济发展的增长新动力，通过加强绿色技术的研发投入，重点培育LED、太阳能电池、混合动力汽车等低碳技术产品，绿色研发技术推动了韩国绿色低碳技术的发展，研发支出占比从2006年的3.23％快速增长到2012年的5％。韩国的低碳技术研发，还注重对传统产业的低碳绿色改造，如发展资源循环型绿色产业等。

（四）碳排放交易市场

2009年韩国制定温室气体减排目标之后，2010年韩国开始在首尔、釜山等15个城市和23个企业，通过自愿减排方式，进行碳交易市场试点工作。2015年1月，韩国碳交易市场正式开市，它是亚洲地区第一个国家级碳交易市场，对钢铁、水泥、石化、精炼、能源、建筑、废物垃圾和航空等23个行业部门，年排放达到12.5万吨二氧化碳或年排放达到2.5万吨二氧化碳的装置开始进行强制减排。韩国碳排放限额的发放分三个阶段，其中2015年发放限额5.73亿吨，2016年5.62亿吨，2017年5.51亿吨。

（五）低碳金融体系建设

2009年，为了促进中小企业的绿色低碳发展，韩国政府为中小企业设立低碳绿色专用基金，支持中小企业的绿色低碳项目，并为其提供税收优惠。此外设立中小企业扶持基金，推动中小企业的研发和产业化。为了引导民间资本投资绿色低碳产业，韩国政府对绿色低碳存款免征利息所得税。此外韩国政府加大节能领域企业融资支持力度，并把绿色增长基金制度化。

（六）实施绿色IT计划

韩国成立以企业为主导的绿色事业IT协会，实施“IT部门绿化”和“IT绿色化”。具体包括到2020年通信计划使用率从现在的2.4％增加到30％，提出使用新能源汽车和自行车，形成使用数字化教育，推动发展IPTV（交互式网络电视），将IT技术应用到远程医疗系统、家庭电力网络、环境监控、智能交通、工业生产等领域。