第二章　中国碳减排政策与行动

第一节　中国碳减排政策

2-1　中国不同时期的碳减排目标是什么？

根据《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》的规定，发达国家具有强制性减少温室气体排放的义务，发展中国家与发达国家有共同但有区别的责任。“十一五”、“十二五”期间，尽管中国人均温室气体排放量不高，没有强制性降低温室气体排放的义务，但也尽其所能减少碳排放。

2009年9月22日，联合国气候变化峰会在纽约联合国总部举行，时任国家主席胡锦涛出席峰会开幕式。胡锦涛介绍，中国已经制定和实施了《应对气候变化国家方案》，明确提出2005年到2010年降低单位国内生产总值能耗和主要污染物排放、提高森林覆盖率和可再生能源比重等有约束力的国家指标。仅通过降低能耗一项，中国5年内可以节省能源6.2亿吨标准煤，相当于少排放15亿吨二氧化碳。今后，中国将进一步把应对气候变化纳入经济社会发展规划，并继续采取强有力的措施。一是加强节能、提高能效工作，争取到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放量比2005年有显著下降。二是大力发展可再生能源和核能，争取到2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15％左右。三是大力增加森林碳汇，争取到2020年森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米。四是大力发展绿色经济，积极发展低碳经济和循环经济，研发和推广气候友好技术。

为促进哥本哈根气候变化会议领导人会议上取得突破，时任国务院总理温宝宝于2009年12月18日在大会上作《凝聚共识加强合作》的发言，温宝宝指出：中国始终把应对气候变化作为重要战略任务。1990至2005年，单位国内生产总值二氧化碳排放强度下降46％。在此基础上，中国政府又提出，到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放量比2005年下降40％～45％，我们的减排目标将作为约束性指标纳入国民经济和社会发展的中长期规划，保证承诺的执行受到法律和舆论的监督。这也是中国政府向国际社会正式承诺的碳减排量化目标。

中国政府做出的碳减排承诺，都采取了切实的措施，按计划完成了阶段性目标。“十一五”“十二五”的节能减排目标全部按计划完成。

随着中国经济的快速发展，尤其是成为世界第一温室气体排放大国后，中国在碳减排方面需要承担更大的责任。作为世界碳排放量第一、第二的中国和美国，也在密切合作，以促成世界各国共同行动降低碳排放。

2015年9月25日，中国国家主席习近平同美国总统奥巴马在美国会谈后发表了《中美元首气候变化联合声明》。根据此联合声明，中国到2030年单位国内生产总值二氧化碳排放量将比2005年下降60％～65％，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。中国将推动绿色电力调度，优先调用可再生能源发电和高能效、低排放的化石能源发电资源。中国将于2017年启动全国碳排放交易市场，将覆盖钢铁、电力、化工、建材、造纸和有色金属等重点工业行业。

中国政府在2015年巴黎气候大会前向联合国提交了应对气候变化的国家自主贡献文件。文件指出，中国计划在2030年之前将单位国内生产总值二氧化碳排放量比2005年下降60％～65％。此外，文件还重申了到2030年实现非化石能源占一次能源消费比重达到20％左右的目标。

2-2　国家应对气候变化领导小组的职责是什么？由哪些部门组成？

为切实加强对应对气候变化和节能减排工作的领导，2007年6月12日，国务院下发《国务院关于成立国家应对气候变化及节能减排工作领导小组的通知》（国发［2007］18号），决定成立以国务院总理温家宝为组长的国家应对气候变化及节能减排工作领导小组。对外视工作需要可称国家应对气候变化领导小组或国务院节能减排工作领导小组，作为国家应对气候变化和节能减排工作的议事协调机构。

领导小组的主要任务是：研究制订国家应对气候变化的重大战略、方针和对策，统一部署应对气候变化工作，研究审议国际合作和谈判对案，协调解决应对气候变化工作中的重大问题。组织贯彻落实国务院有关节能减排工作的方针政策，统一部署节能减排工作，研究审议重大政策建议，协调解决工作中的重大问题。

2013年新一届政府成立后，国务院对领导小组成员进行了调整。2013年7月3日发布《国务院办公厅关于调整国家应对气候变化及节能减排工作领导小组组成人员的通知》（国办发［2013］72号）。调整后的国家应对气候变化及节能减排工作领导小组由李克强总理担任组长，副组长为张高丽副总理、杨洁篪国务委员，成员包括国家发改委、工信部等30个部门的有关负责人。

国家应对气候变化及节能减排工作领导小组具体工作由国家发改委承担。随着各组成部门有关负责人的调整，组成人员会有相应变化，但组成部门一般不变。

为提高决策的科学性，2006年成立了第一届国家气候变化专家委员会。2010年9月，第二届国家气候变化专家委员会成立，2016年9月，第三届国家气候变化专家委员会成立，中国气候变化事务特别代表解振华、中国工程院院士杜祥琬担任名誉主任，国务院参事、科技部原副部长刘燕华担任主任，中国科学院副院长丁仲礼院士、国家气候中心丁一汇院士、清华大学何建坤教授担任副主任。

2-3　我国政府管理碳排放的机构有哪些？

国家负责应对气候变化（碳减排）的主管部门是国家发改委，具体负责部门是应对气候变化司。国家发改委应对气候变化司的主要职责包括：

（1）综合研究气候变化问题的国际形势和主要国家动态，分析气候变化对我国经济社会发展的影响，提出总体对策建议。

（2）牵头拟订我国应对气候变化重大战略、规划和重大政策，组织实施有关减缓和适应气候变化的具体措施和行动，组织开展应对气候变化宣传工作，研究提出相关法律法规的立法建议。

（3）组织拟定、更新并实施应对气候变化国家方案，指导和协助部门、行业和地方方案的拟订和实施。

（4）牵头承担国家履行联合国气候变化框架公约相关工作，组织编写国家履约信息通报，负责国家温室气体排放清单编制工作。

（5）组织研究提出我国参加气候变化国际谈判的总体政策和方案建议，牵头拟订并组织实施具体谈判对案，会同有关方面牵头组织参加国际谈判和相关国际会议。

（6）负责拟订应对气候变化能力建设规划，协调开展气候变化领域科学研究、系统观测等工作。

（7）拟订应对气候变化对外合作管理办法，组织协调应对气候变化重大对外合作活动，负责开展应对气候变化的相关多边、双边合作活动，负责审核对外合作活动中涉及的敏感数据和信息。

（8）负责开展清洁发展机制工作，牵头组织清洁发展机制项目审核，会同有关方面监管中国清洁发展机制基金的活动，组织研究温室气体排放市场交易机制。

（9）承担国家应对气候变化及节能减排工作领导小组有关应对气候变化方面的具体工作，归口管理应对气候变化工作，指导和联系地方的应对气候变化工作。

（10）承办委领导交办的其他事项。

国家应对气候变化及节能减排工作领导小组其他组成部门，主要负责本单位职责范围内的碳减排工作，并与国家碳减排的总体工作一致。

各省级政府主管碳减排的部门一般都是各省发展和改革委员会。

2-4　我国“十一五”期间制订了哪些碳减排政策？

“十一五”（2006～2010年）时期是碳减排（应对气候变化、低碳发展）逐渐被全社会了解、重视的一个时期。“十一五”时期，我国碳减排领域出台的政策措施主要有完善碳减排管理体制和工作机制、加强统计核算研究及制度建设、提高科技和政策研究水平、加强碳减排教育培训等。

（一）制定相关法规和重大政策文件

制定或修订《可再生能源法》《循环经济促进法》《节约能源法》《清洁生产促进法》《水土保持法》《海岛保护法》等相关法律，颁布《民用建筑节能条例》《公共机构节能条例》《抗旱条例》，出台《固定资产投资节能评估和审查暂行办法》《高耗能特种设备节能监督管理办法》《中央企业节能减排监督管理暂行办法》等规章。开展了应对气候变化立法前期研究工作。

制定并实施《中国应对气候变化国家方案》，明确应对气候变化的指导思想、主要领域和重点任务。根据方案要求，全国31个省、自治区、直辖市均已编制完成了地方应对气候变化方案，并已全面进入组织落实阶段。应对气候变化工作已逐步纳入到各地经济社会发展的总体布局，提上了地方各级政府重要议事日程。相关部门相继出台了海洋、气象、环保等领域的行动计划和工作方案。

出台了一系列重大政策性文件，发布了《可再生能源中长期发展规划》《核电中长期发展规划》《可再生能源发展“十一五”规划》《关于加强节能工作的决定》《关于加快发展循环经济的若干意见》等重要文件。2007年发布的《“十一五”节能减排综合性工作方案》明确了节能减排的具体目标、重点领域及政策措施，对“十一五”时期开展节能减排工作发挥了重要作用。

（二）完善管理体制和工作机制

建立并完善了由国家应对气候变化领导小组统一领导、国家发改委归口管理、各有关部门分工负责、各地方各行业广泛参与的应对气候变化管理体制和工作机制。2007年，中国成立了国家应对气候变化领导小组，国务院总理任组长，相关20个部门的部长为成员。国家发改委承担领导小组的具体工作，并于2008年设置应对气候变化司，负责统筹协调和归口管理应对气候变化工作。中国政府有关部门相继建立了应对气候变化职能机构和工作机制，负责组织开展本领域应对气候变化工作。2010年，在国家应对气候变化领导小组框架内设立协调联络办公室，加强了部门间协调配合，调整充实国家气候变化专家委员会，提高了应对气候变化决策的科学性。我国各省、自治区、直辖市都建立了应对气候变化工作领导小组和专门工作机构，一些副省级城市和地级市也建立了应对气候变化相关工作机构。国务院有关部门相继成立了国家应对气候变化战略研究和国际合作中心、应对气候变化研究中心等工作支持机构，一些高等院校、科研院所成立了气候变化研究机构。

（三）加强统计核算能力建设

（1）完善能源等相关统计制度　印发《节能减排统计监测及考核实施方案和办法》，进一步完善能耗核算制度，新建了10项能源统计制度，基本涵盖了全社会各领域能源消费。各地方完善能源统计机构设置和人员配备，加强能源统计工作。各省、自治区、直辖市均成立了能源统计机构，重点用能单位也加强了能源统计和计量工作。建立重点用能单位能源利用状况报告制度，规范重点用能单位能源利用状况报告报送工作。制定林业碳汇计量监测技术指南，推进了林业碳汇计量监测体系建设。

（2）加强温室气体排放核算　继2004年向《联合国气候变化框架公约》（简称《公约》）缔约方大会提交《中华人民共和国气候变化初始国家信息通报》后，组织编制中国2005年温室气体排放清单和第二次国家信息通报。建立中国温室气体清单数据库，发布《省级温室气体排放清单编制指南（试行）》，启动省级温室气体清单编制工作，并开展一系列培训活动。

（四）增强科技和政策研究支撑能力

（1）加强基础研究　组织编制第一次、第二次《气候变化国家评估报告》。开展气候变化与环境质量关系、温室气体与污染物协同控制、气候变化与水循环机理、气候变化与林业响应对策等研究。建立未来气候变化趋势数据集，发布亚洲地区气候变化预估数据集。组建了若干个海—气相互作用与气候变化专门实验室，开展了大量基础研究工作。

（2）推进气候友好技术研发　在国家高技术研究发展计划（“863”计划）和科技支撑计划中开展能源清洁高效利用技术、重点行业工业节能技术与装备开发、建筑节能关键技术与材料开发、重点行业清洁生产关键技术与装备开发和低碳经济产业发展模式及关键技术集成应用等节能技术研发，取得了一批具有自主知识产权的发明专利和重大成果。推动可再生能源和新能源开发利用技术、智能电网关键技术等领域的技术研发。开展温室气体提高石油采收率的资源化利用及地下埋存、咸水层封存能力评价及安全性、新型高效吸附材料的制备筛选等研发工作。在“十一五”科技支撑计划中部署气候变化影响与适应的关键技术研究、典型脆弱区域气候变化适应技术示范等项目专题，在碳排放监测方面组织开展嗅碳卫星研究。通过“863”计划和支撑计划，设立了主要农林生态系统固碳减排技术研究与示范，林业生态建设关键技术研究与示范，农业重大气候灾害监测预警与调控技术研究等项目。实施国家科技支撑计划项目《重点行业节能减排技术评估与应用研究》。2010年国家工程研究（技术）中心、国家工程实验室分别达到288个和91个。

（五）加强教育培训

（1）将气候变化内容逐步纳入国家教育体系　中、高等院校加强环境和气候变化教育，陆续建立环境和气候变化相关专业，加强气候变化教育科研基地建设，为培养气候变化领域专业人才发挥了积极作用。

（2）加强对领导干部气候变化知识的培训　通过举办集体学习、讲座、报告会等形式，有效提高各级领导干部气候变化意识和科学管理水平。中央政府有关部门举办了气候变化、可持续发展和环境管理培训班、应对气候变化省级决策者能力建设培训班、地方政府官员清洁发展机制管理能力建设培训班、适应气候变化能力建设培训研讨班、省级温室气体清单编制能力建设培训班等。地方政府也积极开展了气候变化相关培训。

2-5　我国“十二五”期间在调整产业结构减少碳排放方面采取了哪些措施？

“十二五”期间，我国主要从五个方面实施碳减排：调整产业结构、节能与提高能效、优化能源结构、控制非能源活动温室气体排放、增加森林碳汇。

我国仍处于工业化阶段，高耗能、高排放产业占比重较大，因此，进行产业结构调整以降低碳排放是必要的，也是实现碳减排的重要措施之一。“十二五”期间，我国通过以下四项主要措施进行产业结构调整。

（一）推动传统产业改造升级

2015年5月，国务院公布《中国制造2025》（国发［2015］28号），提出要把中国建设成为引领世界制造业发展的制造强国，并提出9大任务、10大重点领域和5项重大工程。国家发改委、工业和信息化部等有关部门“十二五”期间为促进产业改造升级，印发的主要文件有：《关于部分产能严重过剩行业在建项目产能置换有关事项的通知》《2014年工业绿色发展专项行动实施方案》《重大环保技术装备与产品产业化工程实施方案》《关于重点产业布局调整和产业转移的指导意见》《石化产业规划布局方案》《产业结构调整指导目录（2011年本）》《全国老工业基地调整改造规划（2013～2022年）》《工业转型升级规划（2011～2015年）》《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》等。

（二）加快淘汰落后产能

2013年10月，国务院印发《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，提出了尊重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治的总原则，并根据行业特点，分别提出了钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业分业施策意见，确定了化解产能过剩矛盾的8项主要任务。工业和信息化部2013年7月及2014年8月，分别公布第一批及第二批炼铁、炼钢、焦炭等19个工业行业淘汰落后产能企业名单。2014年3月，国家能源局、国家煤矿安全监察局联合印发《关于做好2014年煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》，2014年6月，国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局、国家发改委等12部门联合发布《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》。2013年共关停小火电机组447万千瓦，淘汰炼铁618万吨、炼钢884万吨、电解铝27万吨、水泥（熟料及磨机）10578万吨、平板玻璃2800万重量箱，涉及企业1500多家。2011年工业和信息化部、国家发改委等有关部门联合印发《关于印发淘汰落后产能工作考核实施方案的通知》《关于做好淘汰落后产能和兼并重组企业职工安置工作的意见》《高耗能落后机电设备（产品）淘汰目录（第二批）》等，加强对淘汰落后产能工作的检查考核，督促指导各地切实做好企业职工安置工作。2011年，全国共关停小火电机组800万千瓦左右，淘汰落后炼铁产能3192万吨、炼钢产能2846万吨、水泥（熟料及磨机）产能1.55亿吨、焦炭产能2006万吨、平板玻璃3041万重量箱、造纸产能830万吨、电解铝产能63.9万吨、铜冶炼产能42.5万吨、铅冶炼产能66.1万吨、煤产能4870万吨。

（三）扶持战略性新兴产业发展

战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。2010年10月，国务院发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（国发［2010］32号），明确了培育发展战略性新兴产业的总体思路、重点任务和政策措施。选择战略性新兴产业重点领域，实施了若干重大工程，建设了一批重大项目。加快建设国家创新体系，实施知识创新工程和技术创新工程，加强重大技术攻关。启动新兴产业创投计划，支持节能环保、新能源等战略性新兴产业领域的创新企业成长。

2012年7月，国务院印发了《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》（国发［2012］28号），明确我国节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等7个战略性新兴产业重点领域。国务院有关部门陆续制定并发布了7个重点产业专项规划以及现代生物制造等20多个专项科技发展规划，制定并发布了《战略性新兴产业重点产品和服务指导目录》《战略性新兴产业分类（2012）》《关于加强战略性新兴产业知识产权工作的若干意见》等相关政策措施。北京、上海等26个省市相继发布战略性新兴产业发展的规划或指导意见。新兴产业创投计划支持设立创业投资基金已达138只，资金规模达380亿元，其中主要投资于节能环保和新能源领域的基金有38只，规模近110亿元。

2015年4月，国家发改委印发了《战略性新兴产业专项债券发行指引》的通知，加大企业债券对培育和发展战略性新兴产业的支持力度。2015年8月，国务院批准筹备设立国家新兴产业创业投资引导基金，总规模为400亿元人民币，重点支持处于起步阶段的创新型企业。工业和信息化部先后印发了《关于进一步优化光伏企业兼并重组市场环境的意见》《2015年原材料工业转型发展工作要点》，启动实施智能制造试点示范专项行动。

（四）大力发展服务业

服务业总体能耗及单位GDP能耗较低，提升服务业在国民经济中的比重，是促进产业结构优化、推动节能减排和低碳发展的重要措施。

为贯彻落实《国务院关于加快发展服务业的若干意见》《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》等政策文件。2012年12月，国务院印发了《服务业发展“十二五”规划》，明确“十二五”时期是推动服务业大发展的重要时期，努力实现提高服务业比重、提升服务业水平、推进服务业改革开放等发展目标，构建结构优化、水平先进、开放共赢、优势互补的服务业发展格局。

2014年8月，国务院印发《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》，首次对生产性服务业发展做出全面部署，指出要以推动生产性服务业加快发展作为国家产业结构调整的重要任务，明确了鼓励企业向价值链高端发展、推进农业生产和工业制造现代化、加快生产制造与信息技术服务融合的生产性服务业三大发展导向，提出了研发设计、融资租赁、信息技术服务、节能环保服务、检验检测认证等十一个重点领域的主要任务。

经过几年努力，中国产业结构不断优化。2010年，中国第一产业增加值占国内生产总值的比重为10.2％，第二产业为46.8％，第三产业为43.0％。2015年，三种产业结构优化为9.0％、40.5％、50.5％，产业结构调整对碳排放强度下降目标完成的贡献率越来越大。

2-6　我国“十二五”期间采取了哪些节能与提高能效的措施以减少碳排放？

碳排放主要是由于能源的使用引起，因此，节约能源与提高能效成为碳减排的最重要措施。为此，国家有关部门“十二五”期间重点采取强化节能管理及考核、实施节能重点工程、推广节能技术与产品、完善节能标准标识、推进建筑和交通领域节能等节能措施，以降低能源消耗，减少碳排放。

（一）强化节能管理及考核

为促进节能减排，国务院2011年8月正式发布《“十二五”节能减排综合性工作方案》（国发［2011］26号），分解下达“十二五”节能目标，实施地区目标考核与行业目标评价相结合、落实五年目标与完成年度目标相结合、年度目标考核与进度跟踪相结合，并按季度发布各地区节能目标完成情况晴雨表。工业和信息化部发布了《工业节能“十二五”规划》；住房城乡建设部发布了《关于落实<国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知>的实施方案》《“十二五”建筑节能专项规划》和《关于加快推动我国绿色建筑发展的实施意见》；交通运输部发布了《关于公路水路交通运输行业落实国务院“十二五”节能减排综合性工作方案的实施意见》及部门分工方案，印发了《交通运输行业“十二五”控制温室气体排放工作方案》；国务院机关事务管理局发布了《公共机构节能“十二五”规划》。

2014年5月，国务院印发了《2014～2015年节能减排低碳发展行动方案》，全面安排部署了2014年及2015年节能减排降碳工作。国家发改委发布《进一步加大节能工作力度确保完成“十二五”节能目标任务的通知》，会同有关部门对全国31个省（区、直辖市）年度节能和控制能源消费总量目标完成和措施落实情况进行了现场考核。

为加强重点企业节能管理，工业和信息化部组织制定并发布《有色金属、石化和化工等行业节能减排指导意见》，推进高耗能行业工业企业能源管理中心建设。

（二）加快实施节能重点工程

继“十一五”实施十大重点节能改造工程后，国家发改委“十二五”继续组织实施锅炉（窑炉）改造、电机系统节能、节约和替代石油、能量系统优化、余热余压利用、建筑节能、绿色照明等重点节能改造工程。发布了《中国逐步淘汰白炽灯路线图》，从2012年10月1日起逐步禁止进口和销售普通照明白炽灯。

（三）推广节能技术与产品

2011～2013年，国家发改委连续发布了《国家重点节能技术推广目录（第4～6批）》，2014年，国家发改委印发《节能低碳技术推广管理暂行办法》，之后发布了《国家重点节能低碳技术推广目录（2014年本）》、《国家重点节能低碳技术推广目录（2015年本）》，并对《国家重点节能技术推广目录（第1～6批）》进行修订，以加快节能低碳技术进步和推广普及。

实施节能产品惠民工程，发布第一批及第二批节能环保汽车推广目录和第六批高效节能电机推广目录，以财政补贴方式推广节能灯1亿只。印发《能效“领跑者”制度实施方案》《“能效之星”产品目录》和《节能机电设备（产品）推荐目录》。

国家发改委、财政部等部门组织实施节能产品惠民工程，推广高效节能家电1.3亿台、节能汽车265万辆、高效电机2500万千瓦，拉动绿色消费1.4万亿元，实现节能2000万吨标准煤。国家认监委会同国家发改委联合印发《低碳产品认证管理暂行办法》，建立了中国的低碳产品认证制度，公布了包括通用硅酸盐水泥等4种产品在内的《低碳产品认证目录（第一批）》，27家企业获得低碳产品认证证书。科技部组织编制并发布了《节能减排与低碳技术成果转化推广清单（第一批）》，工业和信息化部发布《“能效之星”产品目录（2013）》以及两批工业领域节能减排电子信息应用技术目录、四批节能机电设备（产品）推广目录。

2012年，工业和信息化部、科技部、财政部联合发布了《关于加强工业节能减排先进适用技术遴选评估与推广工作的通知》，筛选出钢铁、化工、建材等11个重点行业首批600余项节能减排先进适用技术，发布《节能机电设备（产品）推荐目录（第三批）》《高耗能落后机电设备（产品）淘汰目录（第二批）》，完成了工业节能减排技术信息平台建设。印发《2013年工业节能与绿色发展专项行动实施方案》《关于组织实施电机能效提升计划（2013～2015年）的通知》《关于加强内燃机工业节能减排的意见》，大力推进了重点行业电机系统节能改造及内燃机节能减排技术及新产品推广应用。

（四）进一步完善节能标准标识

2012年，国家发改委、国家标准化管理委员会联合实施了“百项能效标准推进工程”，建立“百项能效标准推进工程”绿色通道，截至2015年9月，共发布强制性能耗限额标准105项，强制性产品能效标准70项。住房城乡建设部批准发布了《建筑能效标识技术标准》《城镇供热系统节能技术规范》等10个行业标准。完善节能与新能源汽车标准体系，工业和信息化部等部门累计发布60多项新能源汽车相关标准。实施能效标识、节能产品认证，能效标识已覆盖主要终端用能产品。

（五）大力发展循环经济

2012年12月12日，国务院常务会议研究部署发展循环经济，讨论通过《“十二五”循环经济发展规划》。国家发改委印发了《关于组织开展循环经济示范城市（县）创建工作的通知》，提出到2015年选择100个左右城市（区、县）开展国家循环经济示范城市（县）创建工作。2015年，国家发改委制定了《2015年循环经济推进计划》，完成国家两批循环经济示范试点验收，组织开展2015年园区循环化改造示范试点、国家“城市矿产”示范基地和餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市的评审，确定25个园区循环化改造示范试点，4个“城市矿产”示范基地和17个餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市。

（六）推进建筑领域节能

2013年1月1日，国务院办公厅转发国家发改委、住房城乡建设部联合编制的《绿色建筑行动方案》（国办发［2013］1号），住房城乡建设部发布了“十二五”建筑节能专项规划。按照《绿色建筑行动方案》要求，国家发改委、住房城乡建设部推进绿色建筑行动，同时继续开展既有建筑的改造。截至2015年底，全国城镇新建建筑全面执行节能强制性标准。北方采暖地区、夏热冬冷及夏热冬暖地区全面执行更高水平节能设计标准，积极开展被动式超低能耗绿色建筑示范，取得了很好的节能减碳效果。

（七）推进交通领域节能

交通运输部进一步调整优化交通运输节能减排与应对气候变化重点支持领域，不断加大政策支持力度，组织开展“车、船、路、港”千家企业低碳交通运输专项行动，出台了《关于加强城市步行和自行车交通系统建设的指导意见》，通过城市步行和自行车交通系统示范项目，引导各地加强城市步行和自行车交通建设。科技部在全国25个试点城市组织开展“十城千辆”节能新能源汽车示范推广应用工程。

2014年，交通运输部发布《交通运输节能减排项目节能减排量和节能减排投资额核算细则（2014年版）》。开展绿色循环低碳交通制度框架设计，发布绿色交通省份、城市、公路、港口评价指标体系。推进能耗监测试点工作，在北京、邯郸、济源、常州、南通、淮安6个城市开展交通运输能耗监测试点，组织开展公路水路运输企业能耗统计监测试点，全年共监测公路水路企业125家。严格实施道路运输车辆燃料消耗量限值标准，累计发布31批、3万余个达标车型。发布《乘用车燃料消耗量限值》、《重型商用车燃料消耗量限值》及《关于加快新能源汽车在交通运输行业推广应用的实施意见》等文件。

经过各方努力，“十二五”期间全国单位国内生产总值能耗累计下降18.4％。2015年，全国能源消费总量43亿吨标准煤，同比增长0.9％，“十二五”期间年均增速3.6％，较“十一五”期间年均增速低3.1个百分点。

2-7　我国“十二五”期间在优化能源结构减少碳排放方面采取了哪些措施？

根据我国能源特点，重点采取推进煤炭清洁高效利用、化石能源清洁化利用、大力发展非化石能源三种措施。

（一）推进煤炭减量及清洁高效利用

煤炭是典型的高碳能源，提供相同的能量，若使用煤炭，比使用天然气会造成更多的碳排放。

2014年国务院印发《能源发展战略行动计划（2014～2020年）》，明确提出2020年我国能源发展目标，实施煤炭消费减量替代，降低煤炭消费比重，京津冀鲁、长三角和珠三角等要削减区域煤炭消费总量。2014年12月，国家发改委会同有关部门印发《重点地区煤炭消费减量替代管理暂行办法》，对北京市、天津市、河北省、山东省、上海市、江苏省、浙江省和广东省的珠三角地区提出煤炭消费减量替代工作目标及方案，2015年5月，国家发改委、环境保护部、国家能源局印发《加强大气污染治理重点城市煤炭消费总量控制工作方案》，提出空气质量相对较差前10位城市煤炭消费总量较上一年度实现负增长的目标。

环境保护部、国家发改委等有关部门联合印发《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，明确提出到2017年底，北京市、天津市、河北省和山东省压减煤炭消费总量8300万吨，其中，北京市净削减原煤1300万吨，天津市净削减1000万吨，河北省净削减4000万吨，山东省净削减2000万吨。2014年7月，国家发改委、国家能源局印发《京津冀地区散煤清洁化治理工作方案》，通过散煤减量替代与清洁化替代并举等措施，力争到2017年底解决京津冀地区民用散煤清洁化利用问题。广东、江西、重庆提出到2017年煤炭占比分别下降到36％、65％及60％以下。2014年3月，环境保护部发布《关于落实大气污染防治行动计划严格环境影响评价准入的通知》，从环评受理和审批的角度，提出实行煤炭总量控制地区的燃煤项目必须有明确的煤炭减量替代方案。2014年3月，国家发改委、能源局及环境保护部联合印发《能源行业加强大气污染防治工作方案》，从能源行业发展角度提出要加强能源消费总量控制，逐步降低煤炭消费比重，制定国家煤炭消费总量中长期控制目标。

（二）推动化石能源清洁化利用

为推进煤炭清洁高效利用，2014年国家发改委等六部门印发《商品煤质量管理暂行办法》，提高煤炭质量和利用效率。2014年10月，国家发改委会同环境保护部、质检总局等印发《燃煤锅炉节能环保综合提升工程实施方案》，以保障燃煤锅炉安全经济运行，提高能效，减少污染物排放。为推动天然气利用步伐，2014年3月，国家能源局印发《能源行业加强大气污染防治工作方案》，提出天然气增加供应的具体目标及任务。2014年4月，国家发改委印发《关于建立保障天然气稳定供应长效机制的若干意见》，提出保障天然气长期稳定供应的任务及措施。2014年7月，国家能源局发布《关于规范煤制油、煤制天然气产业科学有序发展的通知》，规范煤制油、煤制气项目，并提出了能源转化效率、能耗、二氧化碳排放量等准入值。2014年11月，国家发改委会同有关部门发布了《天然气分布式能源示范项目实施细则》，进一步推动天然气分布式能源发展。

2014年9月，国家发改委、环境保护部、国家能源局印发《煤电节能减排升级与改造行动计划（2014～2020年）》，提出要推行更严格能效环保标准，加快燃煤发电升级与改造，努力实现供电煤耗、污染排放、煤炭占能源消费比重“三降低”和安全运行质量、技术装备水平、电煤占煤炭消费比重“三提高”，以进一步提升煤电高效清洁发展水平；实施了一批煤电环保改造示范项目和节能升级改造示范项目，确定了4个燃煤电厂作为国家煤电节能减排示范基地和示范电站，分解落实行动计划目标任务，积极推进煤炭高效清洁利用。2013年2月，为科学高效开发利用煤层气资源，国家能源局制定了《煤层气产业政策》；10月，为落实《页岩气发展规划（2011～2015）》、推进页岩气产业健康发展、提高天然气供应能力，国家能源局制定了《页岩气产业政策》。2014年7月国家能源局发布《关于规范煤制油、煤制天然气产业科学有序发展的通知》，规范煤制油煤制气项目，提出“坚持量水而行、坚持清洁高效转化、坚持示范先行、坚持科学合理布局、坚持自主创新”的原则，并提出了能源转化效率、能耗、水耗、二氧化碳排放和污染物排放等准入值。此外，为落实《大气污染防治行动计划》、积极推进协同控制以减少化石能源二氧化碳排放，环境保护部研究提出了中国钢铁、水泥和交通三个重点行业的大气污染物与温室气体协同控制的综合对策建议。

2012年10月，国家发改委印发《天然气发展十二五规划》，提出到2015年中国天然气供应能力达到1760亿立方米左右。2013年9月，国务院下发《大气污染防治行动计划》，进一步强化控制煤炭消费总量、加快清洁能源替代利用的目标和要求，大幅提升控制化石燃料消耗、发展清洁能源的工作力度。

（三）大力发展非化石能源

非化石能源的使用，不排放或极少排放CO2。为促进非化石能源的使用，国家能源局组织制定了《可再生能源发展“十二五”规划》和水电、风电、太阳能、生物质能四个专题规划，提出了到2015年中国可再生能源发展的总体目标、主要措施等。国家发改委、国家能源局等先后发布《关于完善抽水蓄能电站价格形成机制有关问题的通知》、《关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》、《关于做好2015年度风电并网消纳有关工作的通知》、《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》等政策文件，支持可再生能源的发展。

2013年7月，国务院印发《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》，明确了开拓光伏应用市场、加快产业结构调整和技术进步、规范产业发展秩序、完善并网管理和服务等政策措施。能源局先后印发了《太阳能发电发展“十二五”规划》《生物质能发展“十二五”规划》《关于促进地热能开发利用的指导意见》，明确了“十二五”时期中国太阳能、生物质能、地热能发展的指导思想、基本原则、发展目标、规划布局和建设重点，提出了保障措施和实施机制。继续加大对可再生能源的投资。

“十二五”时期，我国非化石能源占一次能源消费比重从2010年的8.6％提高到2015年的12％。

2-8　我国在控制非能源活动减少温室气体排放方面采取了哪些措施？

2011年12月国务院印发《“十二五”控制温室气体排放工作方案》（国发［2011］41号），关于控制非能源活动温室气体排放，要求控制工业生产过程温室气体排放，继续推广利用电石渣、造纸污泥、脱硫石膏、粉煤灰、矿渣等固体工业废渣和火山灰等非碳酸盐原料生产水泥，加快发展新型低碳水泥，鼓励使用散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆；鼓励采用废钢电炉炼钢-热轧短流程生产工艺；推广有色金属冶炼短流程生产工艺技术；减少石灰土窑数量；通过改进生产工艺，减少电石、制冷剂、己二酸、硝酸等行业工业生产过程温室气体排放。通过改良作物品种、改进种植技术，努力控制农业领域温室气体排放；加强畜牧业和城市废弃物处理和综合利用，控制甲烷等温室气体排放增长。积极研发并推广应用控制氢氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫等温室气体排放技术，提高排放控制水平。

国家发改委会同外交部、财政部、环境保护部等有关部门，积极组织开展控制氢氟碳化物的重点行动，印发《关于组织开展氢氟碳化物处置相关工作的通知》，2014年分两批下达了氢氟碳化物削减重大示范项目中央预算内投资计划，用于支持有关企业新建三氟甲烷（HFC-23）焚烧装置。环境保护部制订依据《蒙特利尔议定书》加速淘汰含氢氯氟烃的管理计划，积极参与国家三氟甲烷销毁处置的规则制订，并协助国家开展三氟甲烷销毁处置的核查工作，努力推动臭氧层保护与应对气候变化的协同增效；积极组织开展非二氧化碳类温室气体相关研究，开展“应对气候变化与大气污染治理协同控制政策研究”项目。

2-9　我国在增加森林碳汇减少碳排放方面采取了哪些措施？

2011年，国家林业局制定了《林业应对气候变化“十二五”行动要点》，提出加快推进造林绿化、全面开展森林抚育经营、加强森林资源管理、强化森林灾害防控、培育新兴林业产业等5项林业减缓气候变化主要行动；发布了《全国造林绿化规划纲要（2011～2020年）》和《林业发展“十二五”规划》，明确了今后一个时期林业生态建设的目标任务。继续实施退耕还林、“三北”和长江重点防护林工程，推进京津风沙源治理工程和石漠化综合治理工程，开展珠江、太行山等防护林体系和平原绿化建设，启动天保二期工程。

为增加森林碳汇，国家继续实施“三北”重点防护林工程、长江中下游地区重点防护林工程、退耕还林工程、天然林保护工程、京津风沙源治理工程等生态建设项目，开展碳汇造林试点，加强林业经营及可持续管理，提高森林蓄积量。中央财政提高了造林投入补助标准，每亩补助由100元人民币提高到200元人民币，建立了中国绿色碳汇基金会。

为提高农田和草地碳汇，国家在草原牧区落实草畜平衡和禁牧、休牧、划区轮牧等草原保护制度，控制草原载畜量，遏止草原退化。扩大退牧还草工程实施范围，加强人工饲草地和灌溉草场的建设。加强草原灾害防治，提高草原覆盖度，增加草原碳汇。

2016年5月，国家林业局发布了《林业应对气候变化“十三五”行动要点》，明确提出“十三五”林业应对气候变化工作应坚持林业行动目标与国家应对气候变化战略规划相衔接，坚持减缓与适应协同推进，坚持增加林业碳吸收与减少林业碳排放同步加强，坚持国内工作与国际谈判互为促进，坚持政府主导与社会参与有机结合的原则。

“十三五”主要目标：到2020年，全国林地保有量达到31230万公顷，森林面积在2005年基础上增加4000万公顷，森林覆盖率达到23％以上，森林蓄积量达到165亿立方米以上，湿地面积不低于8亿亩，50％以上可治理沙化土地得到治理，森林植被总碳储量达到95亿吨左右，森林、湿地生态系统固碳能力不断提高。到2020年，林业应对气候变化组织管理体系、政策法规体系、技术标准体系、计量监测体系更加健全，基础能力和队伍建设有效夯实，林业服务国家应对气候变化工作大局的能力明显增强。具体包括七项主要行动：增加林业碳汇、减少林业排放、提升林业适应能力、强化科技支撑、加强碳汇计量监测、探索推进林业碳汇交易、增进国际交流与合作。

2-10　我国发布的碳减排标准有哪些？

截至2016年7月31日，国家标准主管部门发布的碳减排标准有温室气体核算标准11项，如表2-1。

2-11　我国强制性能源消耗限额标准有哪些？

能源使用是造成温室气体排放的主要原因，因此，节约能源一直是碳减排的主要措施。截至2016年7月31日，国家发布的能源消耗限额标准（强制性标准）104项（见表2-2）。此外，还有节约能源的技术标准数百项及部分省市发布的能耗限额地方标准。