第三节 国内外规划理论研究

一、国外主要规划思想

（1）有机疏散理论。19世纪芬兰建筑师伊利尔妙里宁（Eliel Saarinen）在其著作《城市：它的发展、衰败与未来》中提出城市建设应当是有计划地沿着预定的方向、依据明确的目标逐步演变的缓慢的、长期的过程。他认为在规划中灵活性至关重要，在必要的时候根据条件的变化规划师应当对已有规划做相应修改，同时保持规划的动态性和连续性的统一协调。

（2）系统规划。系统规划要求从整体上把握控制系统，并不断对系统的运行情况进行监督和修正。系统规划的重点是对各种政策的后果进行预估，通过比较选择其中结果较好的一个。这一规划理念的代表人物有麦克洛夫林、查德威克、威尔逊。与传统的城市规划相比，系统规划对城市系统具有更深入、全面的认识，同时能够运用模型等技术手段不断监控系统的运行，及时修正系统偏差。

（3）结构规划。结构规划的重点在于通过制定总体原则、政策、发展战略等总体性、宏观层面的目标，提供一个较为全面、有层次感的总体框架。它具有较强的灵活性，对局部规划不设置具体、死板的要求，而是要求因地制宜地制定本地的发展规划，能够赋予规模小、期限短的项目更大的灵活性。结构规划需要相应政府的批准，而局部规划只需要下级政府自行制定和执行。结构规划注重对结果实现方法、途径的规划，其成果基本表现为文字，并不像传统的规划方法那样表现在详细的图纸之上。特别地，公众参与在结构规划的制定过程中具有重要地位。

（4）程序规划。程序规划没有明显的时间限制，特别注重规划的连续性和循环性，程序规划一般包括目标的建立、问题的提出，以及达到目标的措施的制定等几个部分。一般地，程序规划中对一个目标有多种多样的政策与措施，规划的制定比较灵活。20世纪90年代以后，目标评价被加入程序规划，这提高了程序规划的科学性。而在实践中，程序规划特别强调对目标的定期审查，一般审查周期为4~5年。程序规划因其宏观性和战略性已经成为欧洲各国城市规划理论与方法的基础和标准。

（5）连续性规划。1973年伯兰奇（Branch）提出了连续性城市规划理论。他发现当时已有的规划理论有许多问题，表现为规划固化、灵活性差，城市规划与其他规划不协调、相分离，城市规划的长、短期联系较差，城市规划对目前的事情不够重视等。因而，已有的城市规划太过理想化。他认为当时已有的城市规划缺乏定量计算，没有采用科学方法，只是单单集中于对物质性东西的规划。在伯兰奇看来，上述这些问题影响了城市规划的作用，而对终极状态的过度重视则是这些问题产生的重要原因。因此，他提出了连续性城市规划的理论。连续性城市规划将总体和具体、战略和技术、长期和短期等问题统一起来，特别重视以下两方面的内容：1）规划内容应该有轻重，而不是对所有的内容都统一规划，面面俱到；2）即使城市规划具有长远的发展目标，但仍应该着重于今后几年内的发展规划。

（6）《马丘比丘宪章》及社会文化论。1977年《马丘比丘宪章》发布，其认为城市中的人群文化、社会模式和政治结构应当成为城市规划的核心内容。城市规划应当具有灵活性和动态性，包含对规划的不断模拟、实践、反馈、重新模拟的过程。此外，市民的参与与大众的意见是设计成功的城市规划的关键。

（7）偶然性规划。偶然性规划思想认为城市建设可能受环境的不确定性因素的影响而与原有设想背离，而使发展建设分期的方法能够在经济和人口发展水平较预期较低的情况下发挥作用。偶然性规划能够暂缓建设的速度，且不影响已经开始或即将完成的建设，从而保证整体规划的完整性。它还要求在规划实施初期及时对规划的执行和发展情况进行监控，从而当规划的实际执行情况与预期出现背离的时候，对规划进行及时的调整和修改。

二、国内主要规划理论研究

国内对于规划理论的研究主要集中在规划的定义和基本内容、我国规划间的协调问题、现行城镇化规划体系、乡村规划问题以及政府的规划职能等方面。

在规划的定义方面，已有文献的观点比较一致。张可云等（2004）指出规划的主体包括政府、企业、社团，以及国际经济组织等。而从规划对象看，政府规划的对象主要是各种各样的社会经济活动，包括社会经济、科技、生态环境等多个方面的内容，而规划的目标就是使整个社会或国家资源配置最优化，最大化国家和居民的综合利益，不断促进经济、社会的发展与进步。因此，需要以各具体规划为基础，服从总体目标的指导，对不同内容的规划进行综合统筹、协调，提高规划的完整性和一致性（黄学贤、吴志红，2010）。

在规划基本内容的安排上，马凯认为我国区域规划的主要内容为“经济中心、城镇体系、产业集聚区、基础设施及限制开发区等落实到具体的地域空间”。毛汉英等（2005）指出新型城镇化时期区域规划应当包括八个方面的内容：对区域发展目标的设定和定位、对产业布局的划分和空间设计、对城镇体系建设的规划、布置基础设施建设空间结构、设定开发利用保护资源的目标、注重环保与生态文明建设、对空间加以管制、合理制定区域政策。沈玉芳（2003）认为，基于市场经济环境，发展的均衡性应该成为区域规划的首要内容，而对发展本身的控制应当列为其次，特别应该强调城镇化“质”与“量”的平衡和协调，不要过分注重产业布局，而应当更加重视经济、社会、环境的协调发展。

“三规”是指国民经济与社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划。其中，国民经济和社会发展规划主要由发改部门制定，城市总体规划隶属城乡建设管理部门，土地利用总体规划则由国土部门负责编制。已有许多文献发现目前我国“三规”之间“打架”的现象严重，理顺“三规”之间的关系，已成为我国空间规划协调发展和空间合理开发利用的关键（徐东，2008；秦淑荣，2011）。许多研究认为我国应将“三规”合一，通过建立统一的空间规划体系，明确各部门相应的事权范围，避免规划内容上的交叉和空间上的重叠（黄志刚、荣朝和，2007）。一些学者认为我国涉及规划的部门庞杂，部门间关系复杂，目前“三规”合一的可操作性较差，因此建议采取“三规”合作的形式，改革我国现行的规划体系。如武廷海（2007）认为我国应该统筹国家与省域层面的“三规”，积极推进“三规”之间的合作、协调，而在地方县域层面，则应当将“三规”合并为一个规划体系。由于中国的空间规划权力部门集中与分散相结合、各有侧重的格局难以打破，因而与“三规”合一相比，“三规”合作比较符合实际。此外，由于地方县一级的规划地域空间狭窄，规划涉及的问题相对集中，因而导致“三规”的关系变得密切。从客观上来讲，县级的“三规”合一有助于提高规划实施的效率，降低改革成本，增强规划的可行性。在“三规”整合的基本方法上，目前学者提出了“三规”协调、“三规”融合及“三规”合一等，整合方法莫衷一是（王建聪等，2006；林国鑫、陈旭梅，2006；张莉、陆玉麒，2001）。

由于我国城镇化规划手段相对落后，因此许多学者通过分析对比其他国家先进的城镇化规划体系总结经验，对我国的城镇化体系改进提出建议。如刘传明、曾菊新（2005）认为有以下几方面的因素促使国外的区域规划体系能够充分发挥其规划作用。首先，这些国家的区域规划体系的针对性和地区适用性非常强；其次，这些国家的城镇化规划体系往往配合着相应的空间规划法律推进，如德国有《联邦空间发展法》，英国有《城乡规划法》等，而我国的规划体系却缺乏相应的完善、健全的法律体系的支持。徐东（2008）通过介绍美国、日本和德国的规划体系，剖析了我国现行规划体系的结构和存在的主要问题，提出了关于我国规划体制改革的建议。赵民、郝晋伟（2012）结合对英国的结构规划、美国和加拿大的官方规划、新加坡的概念规划、澳大利亚的政策规划的经验分析，认为变革我国总体规划体系首先应该理顺规划体系，明晰各层级规划的地位及相互关系；其次，应更新编制理念，突出总体规划的战略性和政策性；再次，应增强总体规划的可操作性和公众参与性；最后，优化审批机制，按照行政事权边界确定各级政府的审批内容。蔡玉梅、陈明、宋海荣（2014）分析了德国联邦空间规划—公共机构规划—部门规划—地方规划四级规划体系，法国国家可持续发展战略—大区国土开发与规划大区计划—省及跨省国土协调纲要和空间规划指令—市镇及跨市镇地方城市规划、市镇地图与城市规划国家规定四级规划体系，荷兰全国空间规划—省域结构规划—城市结构规划和土地利用规划三级规划体系以及英国的结构规划—地方规划二级规划体系。

此外，近年来乡村规划问题也逐渐成为城镇化规划研究的关注热点。葛丹东、华晨（2010）认为中国现行规划体系是以城镇规划为基础的，对乡村规划的研究起步较晚，基础较为薄弱。张尚武（2013）从乡村发展角度分析了乡村地区在城镇化进程中的作用，提出了保证乡村地区的活力是城镇化健康发展的重要战略和政策取向。他还围绕现行规划体系转型和乡村规划的地位，提出了需要制定包括城镇体系规划和乡村地区规划整体内容的区域规划，实现规划体系由城镇规划向区城规划、城镇规划和乡村规划的多级体系的转变，并进一步讨论了乡村规划的特殊性和地域性，以及规划研究、规划实践及规划教育等有待拓展的领域。

由于规划是我国政府在城镇化中的重要职能，因此已有部分文献对城镇化中政府职能与规划的关系、规划的作用进行了研究。有文献认为，中央政府在城镇化进程中的作用主要在于制定宏观规划、制定整体宏观政策、推动制度创新与改革。作为规划者，中央政府应根据我国具体国情和国家发展战略制定具有前瞻性的城镇化发展规划，合理规划城镇布局，确定城镇建制，创造公开、公平、公正的城镇化发展环境，同时强化区域之间的城镇化协调发展，进一步推动城乡产业之间的融合（于志勇，2012）。作为政策制定者和制度改革者，中央政府的作用主要表现为利用管理层级调整等宏观手段，通过对户籍、社会保障、土地等制度的深化改革，扫清我国城镇化发展道路上的各种制度障碍，引导各种社会生产要素逐步向城镇化集聚，并运用宏观手段控制我国城镇化的发展速度和城镇化结构，充分释放城镇化的动力与活力（辜胜阻，2013；胡士杰、朱海琳，2013）。在城镇化进程中乡镇政府的定位问题方面的文献不少，如李菁怡、周建（2012），唐耀华、胡小坤（2005），冯奎（2013），陈亮（2013），唐耀华（2005），傅琼（2003）等，大都认为在城镇化进程中，乡镇规划也发挥着重要作用，县及乡镇政府应当因地制宜地制定本地区的发展规划，运用科学的手段，在充分发挥基层民主的基础上推动我国的城镇化进程。

三、对已有文献的评述

综上所述，近年来对城镇化进程中的政府规划问题的研究已经逐渐成为新型城镇化研究的热点。已有文献集中地研究了我国规划体系的现状、存在的问题。但已有研究也存在一些不足：（1）侧重于宏观层面的理论研究，缺乏翔实的深入分析。已有文献往往采用案例分析方式，概括性地梳理相关地区的城镇化进程，相关规划的编制、执行及审核情况，总结政府在制定规划时存在的问题并分析其原因，但在分析影响因素方面往往比较表面，所得到的结论大同小异，缺乏深入性。很多文献缺乏数据及实地调研资料的支撑，往往与所论及的地区的实际情况不符。（2）已有文献多从国家角度出发研究政府在城镇化过程中制定规划的问题，而从乡镇政府这一推动城镇化发展的最基层的主体出发，具体研究实践中政府如何通过制定规划平衡政府与市场的关系、找准政府定位的文献比较缺乏。（3）已有研究缺乏系统性，很多文献主要研究某一地区城镇化中政府的规划问题，而缺乏对不同地区的比较。实际上，由于不同地区禀赋存在差异，因而某一特定地区的政府规划路径不一定对其他地区具有借鉴意义，削弱了已有文献的实践价值。因此，本研究将选取我国几个禀赋具有较大差异的地区，对比研究这些地区的城镇化进程中的政府规划的作用、效果、路径及问题，希望为我国政府职能转型、我国规划体系改革以及我国特色新型城镇化道路的推进提出具有实践操作价值的建议。