1.4　长江流域水资源开发利用和保护面临的问题

（1）水资源配置体系不完善，部分地区水资源供需矛盾突出。

长江流域水资源总量相对丰富，但水资源时空分布不均，人均、亩均水资源占有量处于较低水平也是不争的事实。目前，流域内已建成水库的调蓄能力不大，许多地区用水需要靠引、调水工程解决，不能满足经济社会发展对水资源的需求，特别是遇枯水年份或连续干旱年份，供、用水矛盾更为突出。

长江流域的水资源配置工程体系尚不完备，已有的供水设施也老化严重、配套不全，工程现状供水能力约为设计供水能力的76%。而作为水资源配置工程的重要方面，节水工程建设尚未得到应有的重视，已建节水工程由于各方面原因，难以发挥其应有的作用，农业节水灌溉面积仅占有效灌溉面积的30%左右，工业用水重复利用率不高。由于水资源配置体系不完善，流域内尚有1/3城市存在不同类型的缺水，部分地区农村尚存在人畜饮水困难问题，一些地区缺水现象还较严重。

根据《长江片水资源综合规划报告》，长江流域现状河道外多年平均经济社会缺水量约33亿m3，流域现状开采深层承压水量约11亿m3，存在不合格水质供水量126亿m3。四川盆地腹地区、滇中高原区和黔中地区、湖南湘南湘中地区、江西赣南区、汉江唐白河地区、湖北鄂北岗地区等是长江流域水资源供需矛盾比较突出的地区。长江三角洲地区的水质性缺水状况严重，一些重点湖泊污染严重，供水不能达到水质要求，如滇池、巢湖、太湖等。

（2）水资源利用不合理、浪费大。

长江流域2007年总用水量1925.5亿m3，农业用水占流域总用水量的50.0%，其中农田灌溉用水占农业用水的90%以上，是第一用水大户。由于长江流域内水利管理模式基本属于粗放型，渠道渗漏严重，种植方式落后，导致农业用水浪费非常严重。目前，明渠灌溉中，防渗渠道长度大致为18%左右，渠系水利用系数仅为0.4～0.6；同时，灌区内灌溉技术落后，许多地方仍是传统的串灌串排、大水漫灌、淹灌和有灌无排等粗放落后的灌溉方式。另外，长江流域许多灌区无量水设施或量水设施不全，农业水价往往实行按面积收费，而不是以用水方量计算，导致用水浪费很大。

另一方面，尽管长江三角洲地区工业化水平较高，从整体上来讲，长江流域的工业仍处于发展阶段，这种工业水平决定了工业设备和工艺水平落后，工业用水管理工作起步较晚。多数地区和企业用水管理粗放，水量浪费严重，工业万元产值取水量普遍高。工业用水重复利用率也不高，大部分的城市在40%左右，中小城市则更低，水耗严重。

（3）洪旱灾害问题尚未解决。

近年来，随着三峡工程的投入运行，尽管长江流域防洪抗旱工程体系已初步形成，流域防洪抗旱能力有所提高，但水旱灾害防御能力与经济社会发展水平仍不相适应，防汛抗旱工作仍存在一些薄弱环节和突出问题，形势依然严峻。目前，长江防洪综合体系仍较薄弱，仍然面临超额洪水需妥善安排出路、鄱阳湖和洞庭湖及汉江等重要支流堤防尚未按规划达标、沿江支堤防洪能力依然偏低、蓄滞洪区安全建设滞后、山洪灾害防御难度大等问题。

长江流域水土资源空间分布不相匹配，干旱灾害频频发生无疑加剧了流域内的水资源供需矛盾，诸如四川盆地、滇中高原区、湖南衡邵及湘南区、河南南阳盆地、江西赣南等。当前，流域内部分缺水地区抗旱基础设施水源工程不足，设施老化失修，信息系统和法规建设滞后，抗旱服务组织数量不足、规模偏小、装备落后等问题日趋凸显。长江干流梯级水库的汛末蓄水时机也有待进一步协调。

20世纪90年代以来，在全球气候变化的背景下，长江流域洪旱灾害的频度和危害程度实属罕见，随着区域经济的快速发展，预计未来的洪旱灾害程度将会愈演愈烈。此外，近年来极端天气事件明显增多，预测预警难度大，而流域内经济社会发展快，安全保障要求急需提高。诸多问题和矛盾的涌现，使得长江流域防洪抗旱任重道远。

（4）流域经济发展对水资源保护的压力与日俱增。

长江流域水资源总量相对丰富，近几十年流域经济的飞速发展无不依赖于水资源的战略支撑作用，作为“生产之要”的水资源为流域经济社会持续、稳定发展奠定了坚实基础。然而，水资源的不合理、过度开发利用也将破坏其作为“生态之基”的基础性功能，大大增加了水资源保护的压力与难度，也必将对流域经济社会可持续发展带来不利影响。例如，为最大限度地利用水能资源，加快区域经济发展，流域内部分地区形成引水式电站密集开发的局面，造成下游河道减水甚至断流，严重威胁河流生态系统健康；另外，区域GDP的快速增加对水资源的需求将是巨大的，排放的废水量也急剧增加，可能对水资源造成严重的污染，反而制约了区域经济的发展。

因此，在实现流域经济跨越式发展的同时，必须高度重视水资源的保护，正确处理经济发展和水资源保护关系的关系，下决心遏制水资源的过度消耗和污染，驱动水资源保护和经济社会发展两个轮子，实现“发展”与“保护”的双赢。

（5）流域总体水质较好，但局部污染加重。

目前，虽然长江流域总体水质良好，但在局部地区，特别是经济发达、人口稠密的长江中下游地区，水环境污染加重。据统计，目前苏州、无锡、常州等城市目前已有80%的水体受污染，农村河网地区出现水质型缺水现象。

根据《长江片水资源综合规划报告》的水质评价结果，太湖水系近85%的评价河长水质劣于Ⅲ类，长江湖口以下干流近30%评价河长水质劣于Ⅲ类；部分水库、湖泊中存在向富营养湖库转化的趋势。地下水水质污染也不容忽视，在平原区浅层地下水中，Ⅳ、Ⅴ类水面积占44.7%，经济社会活动强度大、人口密集地区，如太湖水系Ⅳ、Ⅴ类地下水面积占评价区面积的比例达到91.5%。在评价的集中供水水源地中，供水合格率只有69.1%，水质状况堪忧。

随着经济社会的快速发展，特别是城镇化加快、城市工业的高速发展，致使流域内废污水排放量逐年增长，如不加以控制，局部水域污染问题将呈加剧趋势。污染加剧的原因除各类点源和面源污染外，重大工程建设导致的水文情势变化以及水资源管理体制的不完善也不容忽视。

（6）长江上游地区水电开发与生态保护矛盾突出。

长江上游地区水能资源丰富，近年来水电开发有效地促进了区域经济社会发展，与此同时也产生了一系列生态环境问题。

随着规划水电站的逐步实施，长江上游地区水库总库容将达到河川径流量的61%，如果考虑大量的小型水库和塘库，水库控制的地表径流量将超过年径流量的70%以上，除赤水河等少数支流外，长江上游干流绝大多数河段都将布满梯级水库，相当多的天然河流将转为人工控制的河道。梯级水库形成后，自然河道的形态与水文节律被改变，水体流动速度也显著变缓，进而可能在局部水域产生水环境污染、水生态恶化等问题。此外，围垦与引水式电站开发造成的河段脱流导致江河湖泊等水生生境面积萎缩；部分工程建设导致江湖连通性下降；水生生物资源的不合理利用与生境变化还导致水生生物多样性下降、资源量降低。

（7）突发性水污染事故风险增大，威胁用水安全。

随着工业和交通航运的日益发达，各类潜在污染源也逐渐增多，突发性水污染事故风险增大，高危化学品、有毒有机物的危害日益显著，通常发生频率高、消除难度大，且随机性和不确定性决定了在预防上也有很大的难度，直接威胁到饮水安全。例如，2014年4月发生在甘肃兰州的饮用水污染事件，由于兰州石化的管道泄漏，污染了供水企业的自流沟，经检测发现自来水出厂水苯含量超过《生活饮用水卫生标准》（GB 5749—2006）达20倍，兰州市民用水受影响达数天之久。

（8）流域管理机构职能单一，水资源统一管理亟待加强。

目前，长江流域的水资源管理机制和体制仍然存在着较多问题。

一是流域管理的法律法规协调性不够。流域管理相关法律的制定和修订具有明显的部门痕迹，缺乏统筹协调。《中华人民共和国水法》虽然明确了流域管理机构的法律地位和管理职责，但至今未有一部流域性的管理法规，对流域机构的职责和权限予以进一步的明确。

二是管理体制不顺。长江流域水行政管理，涉及水利、水电、环保、农业、林业、交通、国土资源等多个部门以及19个省（自治区、直辖市）政府。现有的流域管理机构职能单一，主要实行单项管理，不能根据流域和生态系统的整体性进行综合管理，也无法承担跨部门、跨区域的流域性问题的综合协调与管理任务。

三是流域管理手段与监督机制不健全。一方面，流域管理不能通过流域治理开发和保护方面的宏观决策、综合规划等手段对地区和部门进行分类指导；另一方面，流域管理机构缺乏必要的行政和法律监督管理手段，流域综合管理措施难以得到具体落实。

随着长江流域全方位开放和市场经济发展，各地区、各部门十分重视自身的发展和切身利益，协调好水资源管理比以往任何时候都显得艰难，综合利用经济的、法律的和行政的手段，有效协调流域水资源管理与区域水资源管理的矛盾，适应流域经济社会发展和生态环境保护需要已显得十分重要。