第二章 治理——乡村变革新视角

第一节 治理理论的兴起

一 治理理论产生的背景

治理理论的产生既有政治学理论基础，也有经济学理论基础，更有其现实和时代背景。

治理理论首先产生于西方发达国家，这些国家是公认的民主政治较为成熟的国家，民主政治是治理理论兴起的政治背景。民主政治意味着民众与政府之间不是被统治者与统治者的关系，而是委托人与代理人的关系，即民众是公共权力的主人，民众作为委托人将公共权力托付给政府，使其代行公共管理的职责，政府的权力及相应职责均来自与民众的这种委托——代理契约。这一经典的民主理论预设是治理理论得以兴起的基本理论前提。

福利经济学的市场失效论与公共选择理论的政府失效论是治理理论的经济学理论基础。西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到国家（政府）的失败。市场的失效，指的是仅运用市场的手段，无法达到经济学中的帕雷托最优。市场在限制垄断、提供公共物品、约束个人的极端行为、克服生产的无政府状态、统计成本等方面存在着内在的缺陷，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置。同样，仅仅依靠国家的计划和命令等手段，也无法达到资源配置的最优化，最终不能保障公民的政治利益和经济利益。正是鉴于国家的不足和市场的失效，越来越多的人热衷于以治理机制应付市场和国家双重失败的问题。

20世纪80年代以来，世界各国面临来自经济全球化、信息技术革命、政府规模扩大、政府与市场的失灵，以及公民自治社会的发展等各方面压力和挑战。第一，经济全球化使经济活动超越了国家主权的界限，因此为了协调、处理经济上的纠纷，民族国家的政府必须将传统意义上的一部分权力让渡出来，交由国际机构执行；同时，政府也必须修改自己的规则、改革自身的体制，使政府行为更符合国际惯例，这也意味着国内公共管理事务将更多地受到国际干预和制约。第二，信息技术革命使不同层次的行政单位能摆脱传统的层级节制的管理方式，为不同层级行政单位的合作提供了新的途径。第三，政府规模过度扩大使政府管制范围和强度增加，限制了社会经济和社会生活的自由，妨碍了市场竞争，既降低了社会资源的配置效率，也容易引起人们的抵制；同时由于政府垄断公共物品和服务的生产和提供，造成服务的低效和资源的浪费，影响了非政府组织的积极性。第四，政府失灵、市场失灵的现象日益严重，使人们开始寻找“第三条道路”，“越来越多的人热衷于以治理机制对付市场和政府协调的失败”[1]。第五，作为国家和市场之外的所有民间组织或民间关系总和的公民社会的崛起，使政府所担负的责任日益减少，出现了范围尽可能大的民众自治[2]。可以说，正是世界各国为应对上述压力和挑战而普遍兴起的公共管理改革成为治理理论产生的现实基础与时代背景。

二 治理理论的基本内涵

治理（governance）一词，最早在拉丁文和古希腊语中的原意是控制、引导和操纵。在过去的很长时间，与统治（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。20世纪90年代以来，西方学者赋予治理新的含义，其涵盖范围远远超出传统意义，并被广泛运用于各个领域。世界银行、经济与合作发展组织、联合国开发署、联合国教科文组织等国际机构在其相关文件和报告中均不同程度使用到“治理”的概念。

但是，对治理的解释却存在分歧，到目前为止也没有一个统一、普遍使用的确切界定。经济学、政治学、管理学等都从自身的学科视角对治理做出了不同的概念界定。

治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N. 罗西瑙（James N. Rosenau）在其代表作《没有政府的治理》中，将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现[3]。

罗伯特·罗茨（R.Rhodes）认为，治理意味着统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会。他提出了作为国家的管理活动的治理、作为公司管理的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会-控制体系的治理和作为自组织网络的治理等六种不同定义[4]。

研究治理理论的另一位权威格里·斯托克（Gerry Stock）对目前流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点[5]：（1）治理意味着来自政府但又不限于政府的一系列社会公共机构和行为者。（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。（5）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。

星野昭吉认为，治理的本质含义是一种非暴力、非统治的机制，而不是强迫和压制。因而“治理是个人与权力机关、社会与私人之间管理共同事务多种方式的总和。它是一个不断持续的过程，在这个过程中冲突与对立的利益得到协调，人们之间相互合作。治理包括着能迫使人们服从的正规权力机关和管理，也包括着那些人民与权力机关都乐于接受、享有共同利益的非正规的措施”[6]。

国内学者毛寿龙教授在译介治理时指出：“英文中的动词治理（govern）既不是指统治（rule），也不是指行政（administration）和管理（management），而是指政府对公共事务进行治理，它掌舵而不划桨，不直接介入公共事务，只介入负责统治的政治与负责具体事物的管理之间，它是对于以韦伯的官僚体制理论为基础的传统行政的替代，意味着新公共行政或者新的公共管理的诞生，因此可译为治理。”[7]国内另一学者俞可平教授认为，“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的适用”[8]。

在关于治理的各种定义中，全球治理委员会关于治理的界定是比较具有代表性和权威性的。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，把“治理”界定为“使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。

综观上述诸种治理定义，可以发现，治理的内涵至少包括以下几方面：（1）在治理的主体上，存在着一个由来自不同领域、不同层级的公私行为体，它们相互之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系，并共同构成复杂的治理网络结构。（2）在治理的基础上，政府已不再享有唯一的、独占性的统治权威，甚至在某些领域，非政府组织和个人甚至比政府拥有更大的权势。（3）在治理的方式上，既实行正式的强制管理，又有行为体之间的民主协商谈判妥协；既采取正统的法规制度，有时所有行为体都自愿接受并享有共同利益的非正式的措施、约束也同样发挥作用。（4）在治理的目的上，各行为体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断地协调谈判、参与合作、求同存异，化解冲突与矛盾，维持社会秩序，在满足各参与行为体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化。

因此，笔者以为，这样来定义治理将显得更为完备，即治理是指在社会公共事务领域中政府和市场、政府和社会、政府和公民共同参与、相互协作的双向互动的管理过程。治理的直接目的是追求公共利益的最大化，为此必须超越政府与市场、公与私的传统二分法模式，并积极探索、采用新的公共事务管理技术。治理的主体可以是政府机关，也可以是私人机构、非政府公共机构或各种机构之间的联合。治理使公共权力在政府与社会（公民）、上级政府（主要是指中央政府）与下级政府之间重新分配，因而具有较为明显的新型民主价值。

三 治理理论的主要特征

通过以上对“治理”概念的多角度的解释，笔者认为治理理论具有如下一些明显特征。

第一，主体的多元化。治理理论强调，治理不单是政府治理，而是国家与社会共同治理，政府并不是国家唯一的公共权力中心。治理主体既包括政府，但又不限于政府，包括所有社会公共部门和私人部门的行为主体。

第二，公共责任界限的模糊性。在现代社会，国家正在把原先由它承担的一部分责任转移给公民社会，即各种私人部门和社会民间组织，后者承担了越来越多的原先由国家承担的责任，模糊了政府与社会、政府与市场，以及公私机构之间的界限和责任，不再坚持国家职能的专属性和排他性。因此，治理理论认为在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在界限和责任方面的模糊性。

第三，公共权力间的相互依赖性。治理理论认为，在多元化的治理主体之间存在着广泛的权力依赖关系。所谓权力依赖，是指参与公共活动的各个组织，无论是公营组织还是私营组织，都不拥有充足的能力和资源来独自解决一切问题，它们必须相互依赖，进行谈判和交易，在实现共同目标的过程中实现各自的目的。在这个过程中，政府与其他社会组织建立了各种各样的合作伙伴关系，这些伙伴关系大致分为三种：（1）主导者与职能单位的关系；（2）组织间的谈判协商关系；（3）系统的协作关系[9]。

第四，建立自主自治的网络体系。治理主体的多元化、多元主体之间的权力依赖与合作伙伴关系，表现在运行机制上，最终必然形成一种自主自治的网络。这一网络要求参与公共事务的各种主体，为了获取他人支持和帮助而放弃自己的部分权利，依靠各自的优势和资源，通过对话来增进理解，确立共同目标，相互信任、相互支持，并共同承担风险，最终建立一种公共事务的管理联合体。这种联合体的特征是自主合作而不是命令服从；是权力在纵向和横向上的同时分散而不是集权；是追求共同利益的多元化和多样化而不是一致性和普遍性[10]。

第五，政府作用方式手段的变化。治理理论作为一种新公共管理方法，是在对政府、市民社会与市场的反思及西方政府改革的浪潮中产生的，治理理论不单单强调政府与市场的协调与合作，更重要的是寻求政府、社会与市场三者之间的合作与互动，寻求的是一种通过调动各种力量和资源达到“善治”。